II SA/Kr 345/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-10-09	
Data wpływu	2005-03-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Barbara Pasternak
Grażyna Firek /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Sygn. powiązane	II OSK 339/ 08	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi spółki branży spożywczej - o nazwie ,, " S.A. w miejscowości A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w miejscowości A w przedmiocie pozytywnego uzgodnienia dotyczącego ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w miejscowości A na rzecz strony skarżącej tj. spółki j/w kwotę 374 zł (trzysta siedemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Postanowieniem znak.............., wydanym dnia ........... października 2004 roku na podstawie art.106, art. 123 k.p.a. w zw. z art.53 ust.4 pkt.9 i ust.5 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r oraz w zw. z przepisami ustawy - o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r, z późniejszymi zmianami oraz treścią Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dn.2 marca1999r. , Prezydent Miasta ................. uzgodnił pozytywnie zamiar inwestycyjny, będący przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku centrum handlowo-usługowego z częścią biurową i hotelem wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami infrastruktury technicznej, drogami dojazdowymi i parkingami na działkach nr .................obr............... przy ulicy .................. w ............."- z następującymi uwagami:

1. Planowane zagospodarowanie terenu musi uwzględniać rezerwę pod docelowy przekrój ulicy ..................., która będzie rozbudowana w związku z planowaną przebudową Ronda ......................,

2. Obsługa komunikacyjna objętego wnioskiem zagospodarowania powinna być zapewniona z ulicy ................, poprzez włączenie do ul............. z normatywnymi pasami włączenia i wyłączenia lub poprzez pełne skrzyżowanie sterowane sygnalizacją świetlną pod warunkiem uzyskania zgody Ministra Infrastruktury na odstępstwo od wymagań obowiązujących przepisów, włączenie do ulicy ............. z normatywnymi pasami włączenia i wyłączenia, jednoznaczne określenie lokalizacji miejsca włączenia na odcinku pomiędzy Rondem, a wiaduktem kolejowym winno nastąpić w odrębnym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu

3. Dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej całego terenu UC pomiędzy ul................. możliwe jest funkcjonowanie wyłącznie jednego włączenia od ul................ i jednego włączenia od ul.................. W związku z powyższym wewnętrzny układ komunikacyjny winien zapewniać dostępność do w/w ulic dla wszystkich operatorów przedsięwzięć komercyjnych ulokowanych w terenie zamkniętym ulicami ..............................

4. Z uwagi na to, że lokalizacja przedsięwzięć komercyjnych w obszarze bezpośrednio przyległym do Ronda wywierać będzie istotny wpływ na pracę węzła (wzrost obciążenia ruchem na relacjach skrętnych) nieodzownym jest udział Inwestora w niezbędnym zakresie przebudowy Ronda (korekty geometrii i sygnalizacji świetlnej) tak, aby rozrząd ruchu na węźle zapewniał przepustowość poszczególnych relacji w warunkach pracy zwiększonego zamierzonym przedsięwzięciem komercyjnym natężenia ruchu.

5. Budowa i przebudowa układu drogowego spowodowana inwestycją niedrogową winna być realizowana zgodnie z warunkami art. 16 ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu ................... 2004r. Wydział Architektury i Urbanistyki przekazał wniosek ....................Sp.z o.o., dotyczący opisanego wyżej ustalenia warunków zabudowy, celem dokonania uzgodnienia w zakresie wskazanym w art.53 ust.4 pkt.9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. uzgodnienia w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego. Po przeanalizowaniu materiałów załączonych do wniosku oraz wizji w terenie należało uzgodnić pozytywnie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, jednakże mając na uwadze skalę zamierzenia inwestycyjnego oraz jego lokalizację przy węźle komunikacyjnym, uzgodnienie to dokonane jest pod warunkami wskazanymi w pkt. 1-5 sentencji niniejszego postanowienia.

Na powyższe postanowienie zażalenie w terminie wniosła ...............Sp. z o.o. z siedzibą w .............., zaskarżając je w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucając mu sprzeczność sentencji postanowienia z treścią uzasadnienia polegającą na wskazaniu w końcowej części uzasadnienia, iż "uzgodnienie to dokonywane jest pod warunkami wskazanymi w pkt. 1-5 sentencji niniejszego postanowienia", gdy tymczasem w osnowie postanowienia nie określono, iż są to warunki, lecz uwagi, naruszenie art. 8 i art.106 k.p.a. poprzez niejasne i nieostre stwierdzenie w pkt. 4 zaskarżonego postanowienia, iż "nieodzownym jest udział inwestora w niezbędnym zakresie przebudowy Ronda", które to określenie nie pozwala organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wydanie decyzji poprawnej merytorycznie, a nadto- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie dostatecznie sprawy oraz nie zapewnienie stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia .... grudnia 2004 roku, .............Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ................ , działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze streściło dotychczasowy przebieg postępowania, podając iż organ pierwszej instancji, ustosunkowując się do zarzutów Strony skarżącej w piśmie przewodnim podkreślił, że prowadzący postępowanie w imieniu Prezydenta Miasta .................... Wydział Architektury i Urbanistyki UM...... zwrócił się do ZDiK o uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego informując o tym strony postępowania. W tym stanie rzeczy ZDiK nie widział konieczności wszczęcia postępowania wyjaśniającego. W piśmie z dnia .........2004 r. Spółka ..........Sp z o.o. podniosła m.in., że nigdy nie doręczono jej zawiadomienia o zwróceniu się do DziK w sprawie rozwiązań komunikacyjnych. W aktach sprawy brak jest bowiem potwierdzenia nadania listu poleconego, potwierdzenia odbioru listu poleconego, czy też "zwrotu" listu poleconego. Podkreślono także, że Spółka .......... złożyła w dniu .............. 2004 r. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Zarząd Dróg i Komunikacji w ........... postanowieniem z dnia .................. 2004 r. (zaskarżonym w dniu .............. 2004 r.) odmówił wstrzymania wykonania uprzednio wydanego postanowienia. Przedłożenie w/w dokumentów, zdaniem Strony skarżącej, w niniejszej sprawie znajduje uzasadnienie w tym, że organ l instancji przedstawił tam w znacznie większym zakresie przyczyny, dla których uzgodnił pozytywnie zamiar inwestycyjny opisany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym Strona powołała się na argumenty zawarte w pismach z dnia ................... oraz z dnia ..........2004 r. dotyczące skutków prawnych jakie wywołuje przepis art. 365 §1 k.p.c. w aspekcie uwzględnienia przez organ opiniujący w pełni treści postanowienia o ustanowieniu drogi koniecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w .................. po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdziło, iż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, co skutkuje jego utrzymaniem w mocy. Podkreślono, że zażalenie złożone zostało w ustawowym terminie, pełnomocnik strony skarżącej przedłożył bowiem w dniu 8 grudnia 2004 r. dowód nadania pisma na poczcie, z którego wynika, że zażalenie złożono w ostatnim dniu określonego w art. 141 § 2 k.p.a. terminu.

Analizując materiał dowodowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w .............., przeprowadziło dowód na okoliczność doręczenia Stronie skarżącej powyższego pisma w oparciu o akta sprawy nr ..............W konsekwencji ustalono, że pismo to zostało Spółce ,,.............." Sp z o.o. doręczone za pośrednictwem poczty w trybie art. 44 k.p.a. regulującym tzw. fikcję doręczenia. Procesowy skutek doręczenia powstaje w tym trybie z chwilą upływu ostatniego dnia 7 dniowego terminu na jaki pismo zostaje złożone we właściwej placówce pocztowej. Termin ten liczony jest od dnia 27 września 2004 r. w związku z czym uznaje się, w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, że pismo zostało Stronie doręczone w dniu 5 października 2004 r. W tym dniu następuje procesowy skutek prawny doręczenia. Niepodjęcie pisma w terminie rodzi ten skutek, że uważa się je za doręczone w trybie przepisów procedury administracyjnej, co w konsekwencji oznacza, że za nieuzasadniony należy uznać zarzut nie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Spółka ,,............" Sp. z o.o./ tj.spółka A/ jest stroną postępowania wszczętego wnioskiem ,,............" Sp z o.o. / tj. spółka B/ w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i fakt ten znalazł odzwierciedlenia również w kwestii prowadzonego w trybie art. 106 k.p.a. postępowania co do zaopiniowania przez Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w ............. aspektu dostępu do drogi publicznej. Bezzasadnym w świetle powyższego trybu jest wszczynanie postępowania w sprawie wydania takiej opinii, bowiem wystąpienie przez organ prowadzący postępowanie główne do organu prowadzącego postępowanie wpadkowe oznacza de facto wszczęcie tego postępowania. Poinformowanie o tym stron postępowania powoduje, że organ administracji publicznej realizuje obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu wpadkowym. Zakres tego udziału będzie również uzależniony od ewentualnych działań prawnych podejmowanych przez strony postępowania w jego toku. Podsumowując, Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się uchybienia, które Strona skarżąca podnosi w punkcie 3 zażalenia.

W myśl wyroku NSA II SA 2938/00 w Warszawie z dnia 7 marca 2002 współdziałanie, którego dotyczy art. 106 k.p.a., podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest wiać organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Organ odwoławczy wskazał także na przyjęty w doktrynie pogląd, zgodnie z którym strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydający decyzję mają zapewniony czynny udział w postępowaniu przed organem współdziałającym w dacie

doręczenia żądania zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 3 k.p.a., które organ współdziałający obowiązany jest przedstawić niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczeniami żądania. Z treści art. 106 § 4 k.p.a. wynika co prawda, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W takim przypadku uzasadnionym byłby argument o konieczności odrębnego wszczęcia postępowania wyjaśniającego, bowiem przedmiot postępowania będzie odrębny od prowadzonego przez organ właściwy do wydania decyzji i będzie dotyczył tylko okoliczności, których wyjaśnienie będzie niezbędne do zajęcia stanowiska w ramach współdziałania.

Wbrew twierdzeniom Strony skarżącej w doktrynie występuje także pogląd, iż nie wydaje się, ażeby do organu współdziałającego należało stosować obowiązek wynikający z art. 10 § 1 in fine k.p.a., tj. umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań przed wydaniem postanowienia zawierającego stanowisko organu współdziałającego. Przepis ten wprost odnosi się do decyzji wydawanych w sprawie, a nie stosuje się go do postanowień. Strony mogą dochodzić swoich racji, zaskarżając postanowienie organu współdziałającego, a poza tym mogą zrealizować uprawnienie wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji w sprawie, w której miało miejsce współdziałanie organów administracyjnych. Organowi współdziałającemu można ewentualnie zarzucić, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z uchybieniem instrukcyjnego terminu dwóch tygodni, o którym mowa w art. 106 § 3 k.p.a. Pismo Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki UM...... wpłynęło w dniu ....... września 2004 r., a postanowienie wydano w dniu ........ października 2004r. Jednakże okoliczność ta nie może wpływać na ocenę prawidłowości wydanego postanowienia.

Z punktu widzenia oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia najistotniejszym natomiast jest ustalenie, czy przedmiotowe uzgodnienie nie narusza interesów Spółki ,,............" Sp. z o.o. Z postanowienia Sądu Okręgowego w ............ z dnia .......... stycznia 2002 r. wynika, że każdoczesnemu użytkownikowi wieczystemu nieruchomości stanowiącej działkę nr ............ położonej w ...........prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla ..................przysługuje służebność drogi koniecznej na nieruchomości stanowiącej działkę nr .............. powstałej z podziału działki nr ........odpowiadającej działce .........wyłonionej z podziału działki nr........... Oznacza to, że ...................Spółka z o.o. posiada ustanowioną prawomocnym postanowieniem służebność przejazdu przez działki znajdujące się na terenie objętym wnioskowanym zamiarem inwestycyjnym. Organ uzgadniający w punktach 1-2 postanowienia określił szczegółowe warunki techniczne włączeń obszaru planowanego zainwestowania do systemu obsługi komunikacji kołowej i pieszej realizowanej siecią dróg publicznych przyległych do terenu komunikacji kołowej, tj...................... Określono także niezbędną rezerwę terenu pod funkcje komunikacyjne w docelowym przekroju ulicy .............. uwzględniającym planowaną przez Gminę .............. inwestycję przebudowy jednoprzestrzennego ronda do formy wielopoziomowego węzła. Treścią punktów 3-5 zwrócono uwagę inwestora na konieczność uwzględnienia interesów stron w tym innych operatorów przedsięwzięć komercyjnych na tym obszarze.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Strony skarżącej dotyczących zawartego punkcie 4 postanowienia nieostrego określenia dotyczącego udziału inwestora w niezbędnym zakresie przebudowy Ronda im. ..........., Kolegium pragnie podkreślić, że kwestia ta ma jedynie charakter informacyjny, ponieważ na tym etapie postępowania nie ma możliwości skutecznego określenia udziału inwestora w przebudowie, tym bardziej, że szczegółowe warunki tego udziału określone są w innym trybie. W myśl bowiem przepisu art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 204, póz. 2086) -budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją nie drogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. l, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej (art. 16 ust.2 tej ustawy).

W konsekwencji mając na uwadze powyższe rozważania, Kolegium stwierdziło, że wydane w trybie art. 106 k.p.a. postanowienie uzgadniające jest prawidłowe. Nieścisłość terminologiczna w zakresie zamiennego posługiwania się pojęciami "uwagi" oraz "warunki" nie wpływa na ocenę prawidłowości postanowienia. W świetle brzmienia przepisu art. 53 ust.4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, że prawidłowo dokonano wymaganego prawem uzgodnienia planowanej inwestycji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to nie narusza interesów Spółki ,,..........." Sp zo.o., jako właściciela nieruchomości, względem której ustanowiona jest służebność drogi koniecznej, w tym na działkach objętych postępowaniem uzgodnieniowym. Zasadniczy przedmiot zaskarżonego postanowienia stanowi określenie sposobu obsługi komunikacyjnej obszaru przyległego do pasa drogowego oraz określenie zasad włączenia obszaru planowanego zagospodarowania do systemu obsługi komunikacyjnej rozumianej jako dostęp do dróg publicznych.

W skardze, wniesionej w terminie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w .............., - ,,.............." S.A. z siedzibą w .......... (następca prawny ............Sp.z o.o. w............) zaskarżył powyższe postanowienie w całości. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono przede wszystkim naruszenie prawa materialnego tj. : art. 365 § 1 k.p.c., art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji faktu wydania przez Sąd Rejonowy dla ................. oraz ............... w .............. postanowień o ustanowieniu służebności drogi koniecznej na rzecz ,,............." Sp. z o.o., przebiegającej przez działki objęte wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy oraz wynikającego z tego przepisu związania organów administracyjnych prawomocnymi orzeczeniami Sądów powszechnych, niezastosowanie wymienionych przepisów skutkuje naruszeniem obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady praworządności, oraz art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie w swojej ocenie wydanej we wcześniejszym okresie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku Hotelu ................ wraz z ustalonymi w tej decyzji - jedynymi możliwymi - rozwiązaniami komunikacyjnymi. Skarga została oparta również na zarzucie naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a mianowicie art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności określonej w tym przepisie, art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, art. 106 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej Spółce czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, polegające na tym, iż organ administracyjny zawiadamiając tę Spółkę, błędnie oznaczył stronę postępowania, co skutkowało nie doręczeniem jej korespondencji tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zwrócenia się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ZDiK oraz PPIS o zajęcie stanowiska w sprawie, a nawet w sytuacji przyjęcia fikcji doręczenia, skutek doręczenia informacji o zwróceniu się do w/w organów nastąpiłby w dniu ......... października 2004 roku, a zatem po wydaniu opinii przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz ZDiK, oraz art 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie szeregu okoliczności natury faktycznej i prawnej, w szczególności: - brak wskazania, na podstawie jakiej normy lub norm prawnych organ pierwszej instancji może pominąć treść powszechnie wiążącego orzeczenia Sądu, mocą którego została ustanowiona służebność drogi koniecznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ............ wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W jego ocenie, organ pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a wydane przezeń rozstrzygnięcie było także prawidłowe merytorycznie.

Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej spółki, na szczególną uwagę zasługuje okoliczność, że zaskarżone postanowienie kończyło postępowanie wpadkowe, stanowiące część postępowania głównego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, i nie stanowi postępowania w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie główne natomiast zakończyło się wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji, uchylającej rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta .........., ustalające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na zaistniałe uchybienia. Oznacza to konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, obejmującego znaczną część postępowania głównego. Nie pozostanie to bez znaczenia również w odniesieniu do postępowań uzgodnieniowych, prowadzonych w oparciu o art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga musiała odnieść założony skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, a także utrzymanego nim w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarzuty skargi okazały się bowiem częściowo uzasadnione, nadto Sąd dopatrzył się innych, nie podniesionych w środku zaskarżenia uchybień.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., zaskarżony akt winien zostać uchylony, jeżeli dotknięty jest wadą,

dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, natomiast po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli narusza ona przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Skarga okazała się uzasadniona o tyle, o ile został w niej podniesiony zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron na etapie postępowania uzgodnieniowego, wynikający z art. 10 k.p.a. Sąd nie podzielił w te.i kwestii stanowiska organów administracji publicznej, jakoby zasada ta nie znajdowała zastosowania w postępowaniu wpadkowym, toczącym się na podstawie art. 106 k.p.a. Przede wszystkim bowiem, obowiązek zawiadomienia strony o zwróceniu się przez organ, prowadzący główne postępowanie administracyjne, do organu współdziałającego (wydającego uzgodnienie) wynika wprost z brzmienia art. 106 § 2 k.p.a., który uznać należy za doprecyzowanie ogólnej reguły, jaką stanowi art. 10 k.p.a. Ponadto, pogląd iż zasada czynnego udziału stron ma pełne zastosowanie również w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postępowanie przed organem współdziałającym i w przedmiocie wydania uzgodnienia na podstawie art, 106 k p a , zyskał aprobatę w doktrynie prawa administracyjnego (zob. C. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, C. Maitysz, A. Matan, Kodeks postępowania aaministracyjnego. Komentarz. Tom l i II, Zakamycze, 2005, teza 9 do art. 106 k.p.a.), a także jest prezentowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 1998 roku, sygn. akt IV SA 1040/96, Lex Omega nr 45177, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 991/05, Lex Omega nr 214051).

Przeniesienie powyższych, teoretycznych rozważań na grunt konkretnej sprawy prowadzi do wniosku, iż w toku postępowania uzgodnieniowego, toczącego się w trybie art. 106 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do zapewnienia stronom postępowania możliwości czynnego w nim udziału. W szczególności musi oznaczać to doręczenie - w oparciu o art. 106 § 2 k.p.a.-zawiadomienia o wystąpieniu do organu współdziałającego do organu, prowadzącego główne postępowanie administracyjne, zaś od skutecznego dokonania tej czynności uzależniona jest możliwość skutecznego prowadzenia postępowania uzgodnieniowego. W niniejszej sprawie obowiązek ten z całą pewnością nie został przez organy administracji publicznej spełniony. Gdyby nawet pominąć kwestię nieprawidłowego doręczenia, wywołanego złym wskazaniem nazwy strony, to i tak strona ta nie została skutecznie zawiadomiona o wszczęciu postępowania wpadkowego przed jego zakończeniem. Jeżeli bowiem zawiadomienie zostało doręczone w sposób zastępczy, o jakim mowa w art. 44 k.p.a., to skutek, polegający na przyjęciu fikcji prawnej, iż doszło do doręczenia, nastąpił- zgodnie z ówczesnym brzmieniem tegoż przepisu- z dniem 12 października 2004 roku, a zatem dopiero jeden dzień po wydaniu postanowienia uzgodnieniowego przez organ pierwszej instancji. Taki sposób działania organu stanowi naruszenie dyspozycji art. 10 k.p.a., a ponieważ jednocześnie jest pozbawieniem strony- bez jej winy-możliwości udziału w postępowaniu na pewnym jego etapie, pociąga za sobą wadę postępowania, dającą możliwość do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). To z kolei obliguje sąd administracyjny do wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego, czego postawę stanowi art. 145 § 1 pkt 1lit. "b" p.p.s.a. w sytuacji, kiedy organ drugiej instancji uchybienia nie dostrzegł i nie podjął działań w kierunku naprawienia jego skutków, takich jak uchylenie postanowienia uzgodnieniowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Niezależnie od powyższego, Sąd, nie będąc związany granicami skargi ani zarzutami, na których została ona oparta, dostrzegł w kontrolowanym postępowaniu inne uchybienie, stanowiące obrazę przepisów postępowania, mogącą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stosownie do przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tejże ustawy. Sposób redakcji tego przepisu, a także charakter uzgodnienia, dokonywanego w trybie art. 106 k.p.a., które- w odróżnieniu od opinii- wiąże organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy, wyraźnie wskazują, iż zakres uzgodnienia musi obejmować treść wydawanej decyzji. Stąd też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż uzgodnieniu winien podlegać nie wniosek inwestora, a projekt decyzji o warunkach zabudowy, wraz z załącznikami (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia: 9 listopada 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1062/05, Lex Omega nr 198859; 9 lutego 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2050/05, Lex Omega nr 203845; 12 kwietnia 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 194/06, Lex Omega nr 204986 oraz 6 czerwca 2006 roku, sygn. akt.IV SA/Wa 140/06, Lex Omega nr 219341). Przesłanie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne do uzgodnienia samego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie zaś projektu decyzji wraz z jej załącznikami, stanowi naruszenie przepisów postępowania, a to art 60 ust 1 ustawy c planowani'! ! zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a. Nadto, obraza powyższych przepisów pozbawiła w istocie organy uzgadniające realnego wpływu na treść decyzji ustalającej warunki zabudowy, co ocenić należy jako uchybienie mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W świetle zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. postanowienia, obarczone takimi wadami nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Powyższe względy przesądziły o uchyleniu zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego przezeń w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Koniecznym jest wskazanie, iż organy administracji publicznej w podobnych sprawach winny zapewnić czynny udział stron również na etapie postępowania uzgodnieniowego, zaś przedmiotem uzgodnienia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uczynić nie wniosek inwestora, a projekt decyzji wraz z wszystkimi załącznikami, stanowiącymi jej integralną część. Niemniej jednak, ponieważ z materiałów sprawy wynika, iż główne postępowanie administracyjne, wobec którego wpadkowe postęoowanie o wydanie uzgodnienia jest sprawą służebną, obecnie zostało umorzone ostateczną decyzją, w ocenie Sądu organy współdziałające, którym niniejsza sprawa zostaje przekazana celem ponownego rozpatrzenia, winny rozważyć kwestię braku przedmiotu toczącej się przed nimi sprawy i umorzenia swojego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Niezależnie od opisanych powyżej wad, Sąd, odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów stwierdził, iż są one bezzasadne. Wskazać trzeba, iż pomimo powołania się przez skarżącą spółkę na szereg przepisów, w tym k.p.a., k.p.c. oraz Konstytucji RP, w istocie większość zarzutów koncentruje się na zagadnieniu pominięcia przez organy kwestii istniejącej służebności drogi koniecznej, której istnienie- zdaniem strony skarżącej- winno mieć wpływ na treść decyzji. Stanowisko takie pozostaje w całkowitej sprzeczności z istotą orzeczenia, jakie zapada na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego - a mianowicie decyzją o warunkach zabudowy, jak również postanowień uzgodnieniowych, dotyczących tegoż postępowania.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji jest pierwszym elementem, jaki inwestor musi uzyskać, aby przystąpić do robót budowlanych w sytuacji, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże decyzja ta nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, stanowi jedynie szczegółową informację odnośnie dopuszczalnych parametrów obiektu, jaki na danym terenie może powstać. Jednocześnie można taką decyzję uznać za swoistą promesę otrzymania pozwolenia na budowę, pod warunkiem iż projektowany budynek będzie zgodny z ustalonymi warunkami zabudowy, a inwestor spełni szereg przesłanek udzielenia pozwolenia, wynikających z Prawa budowlanego.

Wskazać trzeba, iż dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor musi posiadać prawo do dysponowania terenem na cele budowlane i wykazać je, składając stosowne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Natomiast na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi posiadać żadnych uprawnień do terenu inwestycji, co jest zgodne z ratio legis ustawy- dzięki temu potencjalny nabywca nieruchomości jeszcze przed uzyskaniem do niej tytułu prawnego może otrzymać informację, jakiego rodzaju inwestycja może tam zostać zrealizowana. Nadto, z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie ma zatem mowy, by wydanie warunków zabudowy bez uwzględnienia istniejących służebności mogło naruszyć interes prawny osób, którym te ograniczone prawa rzeczowe przysługują. Natomiast rzeczą inwestora będzie-przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę- uzyskania prawa do dysponowania terenem, i na tym też etapie procesu inwestycyjnego istnienie służebności może stanowić podstawę do negatywnego załatwienia wniosku inwestora. Ponieważ kwestionowane w niniejszej sprawie postanowienia uzgadniały zamiar inwestycyjny na etapie ustalania warunków zabudowy, również na ich treść nie mogły mieć wpływu istniejące ograniczone prawa rzeczowe. Na marginesie Sąd pragnie jedynie zauważyć, iż istnienie służebności na terenie inwestycji może mieć wpływ na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy o tyle, iż istnieć będzie po ich stronie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika także, iż jest ona decyzją związaną, to jest taką, która musi zostać wydana przez organ, jeżeli tylko inwestor spełnia wszystkie przewidziane prawem warunki. Oznacza to również, iż organ nie ma możliwości zastosowania w takiej sprawie jakiegokolwiek uznania administracyjnego bądź uzależnienia wydania decyzji od przesłanek, nie przewidzianych przepisami. Warunki zabudowy mogą być przy tym ustalone wyłącznie na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zatem organ nie może z urzędu modyfikować żądania inwestora i wykraczać poza jego granice. Nadto z brzmienia art. 63 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wszystkie powyższe względy wskazują, iż organ nie może uzależnić ani wydania decyzji, ani jej treści od istnienia i treści innej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu. W szczególności różnice pomiędzy żądaniami inwestorów oraz przedstawionymi przez nich koncepcjami zagospodarowania terenu mogą doprowadzić do rozbieżności w treści decyzji, wydawanych w odniesieniu do zbliżonego bądź wręcz tego samego terenu inwestycji. Trzeba zatem uznać, iż także w zakresie tego zarzutu wywody skargi nie są zasadne.

Wając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując ait 145 § 1 pkt l iit. "b" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.