Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 138/12 w sprawie ze skargi M. B., A. B. i W. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 138/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. B., A. B. i W. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

W dniu 1 grudnia 1893 r. A. i E. małżonkowie B. nabyli od N. B. grunt o powierzchni 6 hektarów i 7837,82 m2, położony w miejscowości L. (przyłączonej do miasta Kutno), zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod numerem [...].

Decyzją z [...] kwietnia 1970 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kutnie zatwierdziło podział nieruchomości położonej w Kutnie przy ul. [...], pod nazwą "wieś L. część tab. likw. Nr [...]", stanowiącej własność następców prawnych A. i E. B. - C. B., S. B. i W. S. l - voto N. Podziału dokonano w trybie przewidzianym przez ustawę z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1958 r. nr 31, poz. 138 ze zm.). Art. 11 tej ustawy stanowił, że z gruntów objętych podziałem 33 % ogólnej powierzchni przechodzi na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń, z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. W wyniku podziału zatwierdzonego powyższą decyzją Skarb Państwa przejął bez odszkodowania następujące nieruchomości:

- działki: nr [...] o pow. 0,0686 ha, nr [...] o pow. 0,0690 ha, nr [...] o pow. 0,0688 ha, nr [...] o pow. 0,0688 ha, nr [...] o pow. 0,0698 ha, nr [...] o pow. 0,0698 ha, nr [...] o pow. 0,0698 ha, nr [...] o pow. 0,0686 ha, przeznaczone do wykorzystania jako działki budowlane,

- działki: nr [...] o pow. 0,0417 ha, nr [...] o pow. 0,0331 ha, przeznaczone pod projektowane zieleńce,

- działki: nr [...] o pow. 0,3430 ha, nr [...] o pow. 0,5105 ha, przeznaczone pod projektowane ulice,

- działki nr [...] o pow. 0,0925 ha, nr [...] o pow. 0,0437 ha, przeznaczone do zajęcia na rzecz Polskich Kolei Państwowych.

W dniu [...] stycznia 1991 r. do Urzędu Rejonowego w Kutnie wpłynął wniosek C. B., W. S. – N. i spadkobierców S. B. o zwrot nieruchomości na rzecz następców prawnych poprzednich właścicieli.

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Kutnie z dnia [...] lutego 1991 r. umorzono postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości.

Wskutek odwołania wniesionego przez C., A. i W. B. oraz W. S., Wojewoda Płocki decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik Urzędu Rejonowego w Kutnie decyzją z dnia [...] maja 1991 r. ponownie odmówił zwrotu przedmiotowych nieruchomości, zaś Wojewoda Płocki decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 1991 r., sygn. akt IV SA 984/91, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi C., A. i W. B. oraz W. S. i uchylił decyzję Wojewody Płockiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie, Kierownik Urzędu Rejonowego w Kutnie decyzją z [...] kwietnia 1994 r. orzekł o zwrocie działki nr ewid. [...] (stary nr [...]) oraz odmówił zwrotu nieruchomości w pozostałej części.

Wojewoda Płocki decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 379/06, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi M. A., A. L. i W. B. uchylił decyzję Wojewody Płockiego z dnia [...] czerwca 1994 r..

W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda Łódzki decyzją z [...] czerwca 2007 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 1994 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście Kutnowskiemu, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej.

Decyzją z 15 czerwca 2011 r. Starosta Kutnowski, działając na podstawie art. 142 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 216 ust. 1, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej "u.g.n" orzekł o:

1. zwrocie nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. [...] o pow. 0,0321 ha i nr [...] o pow. 0,0430 ha, położonych w Kutnie w obrębie ewidencyjnym L., stanowiących obecnie własność Gminy Miasta Kutno, wpisanych w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kutnie — na rzecz spadkobierców byłych współwłaścicieli:

- M. B., w udziale wynoszącym 20/180 części,

- A. B., w udziale wynoszącym 20/180 części,

- W. B., w udziale wynoszącym 20/180 części,

- A. O., w udziale wynoszącym 15/180 części,

- M. N. w udziale wynoszącym 15/180 części,

- N. N., w udziale wynoszącym 15/180 części,

- M. K., w udziale wynoszącym 15/180 części,

- W. J., w udziale wynoszącym 18/180 części,

- M. A., w udziale wynoszącym 18/180 części,

- A. L., w udziale wynoszącym 12/180 części,

- W. B., w udziale wynoszącym 12/180 części.

Jednocześnie organ zaznaczył, że nieruchomości wywłaszczone podlegają zwrotowi w stanie, w jakim znajdują się w dniu jej zwrotu i zostaną wydane osobom, na rzecz których orzeczono zwrot nieruchomości, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Ostateczna decyzja stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów obrębu ewidencyjnego L., gminy Miasto Kutno oraz do dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej,

2. odmowie zwrotu na rzecz wymienionych wyżej osób nieruchomości położonych w Kutnie w obrębie ewidencyjnym L., oznaczonych jako:

- działka nr [...] o pow. 0,0686 ha,

- działka nr [...] o pow.0,0690 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0689 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0688 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0699 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0698 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0697 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0686 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,1329 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,4743 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0107 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0056 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0012 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0040 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0039 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0058 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0058 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0058 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,0384 ha,

- działka nr [...] o pow. 0,1262 ha,

oraz gruntu o pow. 0,1695 ha, stanowiącego część obecnej działki nr [...] o pow. 0,3199 ha, położonej w Kutnie, w obrębie L. i leżącego w granicach działki oznaczonej uprzednio jako działka nr [...] o pow. 0,3430 ha.

Od powyższej decyzji odwołali się A. B., M. B. i W. B., podnosząc zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez odmowę zwrotu działek gruntu, mimo że nie zostały one wykorzystane w 10-letnim terminie zakreślonym w tym przepisie oraz art. 137 ust. 2 u.g.n., poprzez dokonanie nienależytej analizy wykorzystania działek przeznaczonych na cele użyteczności publicznej, a także niewłaściwe ustalenie, że realizacja innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu mogła stanowić w dniu wydania tej decyzji podstawę wywłaszczenia (art. 229 a u.g.n.) i odmowę zwrotu pozostałych wnioskowanych działek wskazanych w punkcie drugim decyzji. Dodatkowo odwołujący się wnieśli o zobowiązanie Starosty Kutnowskiego do przyznania odszkodowania za opóźnienie w zwrocie działki nr [...] i nr [...], nr [...] o pow. 0,0925 ha i nr [...] o pow. 0,0437 ha. Wskazali także, że działki nr [...] i [...] nie zostały zagospodarowane w terminie 10 lat ani przez PKP, ani też przez Prezydenta Miasta Kutno. Działka nr [...] jest do chwili obecnej niezagospodarowana i podlega zwrotowi, natomiast działka nr [...] została zajęta pod ul. [...] w Kutnie, za którą - w ocenie odwołujących się - przysługuje odszkodowanie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Łódzki, rozpatrując złożone odwołanie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji w pierwszej kolejności przytoczył regulację art. 136 ust. 3, art. 140, art. 216 u.g.n. wskazując, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa między innymi na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

Zgodnie z ustaleniami organu I instancji działki nr [...] o pow. 0,0686 ha, nr [...] o pow. 0,0690 ha, nr [...] o pow. 0,0688 ha, nr [...] o pow. 0,0688 ha, nr [...] o pow. 0,0698 ha, nr [...] o pow. 0,0698 ha, nr [...] o pow. 0,0698 ha, nr [...] o pow. 0,0686 ha, nr [...] o pow. 0,0417 ha, nr [...] o pow. 0,0331 ha, nr [...] o pow. 0,3430 ha, nr [...] o pow. 0,5105 ha, nr [...] o pow. 0,0925 ha, nr [...] o pow. 0,0437 ha przeszły na własność Państwa z mocy prawa. W dacie wywłaszczenia współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli C. B. w 1/3 części, S. B. w 1/3 części oraz W. S. I - voto N. w 1/3 części.

Wobec poczynionych przez organ I instancji ustaleń, spadkobiercami poprzednich współwłaścicieli nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w związku z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kutnie z dnia [...] kwietnia 1970 r., zatwierdzającą podział nieruchomości są aktualnie: M. B. (udział 20/180 części), A. B. (udział 20/180 części), W. B. (udział 20/180 części), A. O. (udział wynoszący 15/180 części), M. N. (udział wynoszący 15/180 części), N. N. (udział wynoszący 15/180 części), M. K. (udział wynoszący 15/180 części), W. J. (w udziale 18/180 części), M. A. (udział 18/180 części), A. L. (udział wynoszący 12/180 części), W. B. (udział 12/180 części).

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w celu ustalenia aktualnego oznaczenia przedmiotowych nieruchomości organ I instancji porównał mapę podziału sporządzoną w 1969 r. i zaewidencjonowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kutnie w dniu [...] kwietnia 1970 r. pod numerem [...] z aktualną mapą ewidencji gruntów oraz mapą projektu podziału zaewidencjonowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kutnie w dniu 12 maja 2008 r. pod numerem [...] i ustalił, że:

- odpowiednikiem działki nr [...] o pow. 0,0686 ha jest obecna działka nr [...] o pow. 0,0686 ha, położona w Kutnie w obrębie ewidencyjnym L., uregulowana w księdze wieczystej [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. znak [...] Wojewoda Płocki stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miejską Kutno własności działki nr [...]. W chwili obecnej, zgodnie z wypisem ewidencji gruntów rzeczona działka stanowi własność R. K.;

- odpowiednikiem działki nr [...] o pow. 0,0690 ha jest obecna działka nr [...] o pow. 0,0690 ha, położona w Kutnie w obrębie ewidencyjnym L., uregulowana w księdze wieczystej [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. znak [...], Wojewoda Płocki stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miejską Kutno własności działki nr [...]. Według wypisu z ewidencji gruntów wspomniana działka stanowi własność S. i H. małżonków J.;

- odpowiednikiem działki nr [...] o pow. 0,0688 ha jest obecna działka nr [...] o pow. 0,0689 ha, położona w Kutnie w obrębie ewidencyjnym L., uregulowana w księdze wieczystej [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., znak [...], Wojewoda Płocki stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miejską Kutno własności działki nr [...]. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr [...] stanowi własność A. P.;

- w granicach działki nr [...] o pow. 0,0688 ha usytuowana jest obecna działka nr [...] o pow. 0,0688 ha, położona w Kutnie w obrębie ewidencyjnym L., uregulowana w księdze wieczystej [...]. Decyzją z [...] lipca 1991 r., znak [...], Wojewoda Płocki stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miejską Kutno własności działki nr [...]. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, działka ta stanowi własność P. i A. małżonków G.;

- odpowiednikiem działki nr [...] o pow. 0,0698 ha jest obecna działka nr [...] o pow. 0,0699 ha, położona w Kutnie w obrębie ewidencyjnym L., uregulowana w księdze wieczystej [...]. Decyzją z [...] lipca 1991 r,. znak [...], Wojewoda Płocki stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miejską Kutno własności działki nr [...]. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, działka nr [...] stanowi własność B. i B. małżonków K.;

- odpowiednikiem działki nr [...] o pow. 0,0698 ha jest obecna działka nr [...] o pow. 0,0698 ha, położona w Kutnie w obrębie ewidencyjnym L., uregulowana w księdze wieczystej [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., znak [...], Wojewoda Płocki stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miejską Kutno własności działki nr [...]. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, działka nr [...] stanowi własność M. i J. małżonków M.;

- odpowiednikiem działki nr [...] o pow. 0,0698 ha jest obecna działka nr [...] o pow. 0,0697 ha, położona w Kutnie w obrębie ewidencyjnym L., uregulowana w księdze wieczystej [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., znak [...], Wojewoda Płocki stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miejską Kutno własności działki nr [...]. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr [...] stanowi własność D. i J. małżonków F.;

- odpowiednikiem działki nr [...] o pow. 0,0686 jest obecna działka nr [...] o pow. 0,0686 ha, położona w Kutnie w obrębie ewidencyjnym L., uregulowana w księdze wieczystej [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., znak [...], Wojewoda Płocki stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miejską Kutno własności działki nr [...]. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, działka ta stanowi własność Z. i M. małżonków T..

Decyzją z dnia [...] maja 1992 r. znak [...] Wojewoda Płocki stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miejską Kutno własności działek nr [...] i [...] położonych w Kutnie w obrębie ewidencyjnym L. Obecnie działki stanowią jedną nieruchomość oznaczoną nr ewid. [...] o pow. 0,1262 ha, uregulowaną w księdze wieczystej [...]. Powyższe ustalenia potwierdza także wniosek z dnia 15 listopada 2005 r. znak [...] złożony przez Urząd Miasta Kutno do Sądu Rejonowego w Kutnie o dokonanie zmiany numeracji działek i wykonanie wniosku przez Sąd;

Ponadto z treści mapy zaewidencjonowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kutnie w dniu 4 października 1994 r. pod numerem [...] wynika, że w granicach działki hipotecznej nr [...] o pow. 0,3430 ha znajdują się działki nr [...] o pow. 0,1329 ha, grunt o pow. 0,1695 ha stanowiący część działki nr [...] o pow. ogólnej 0,3199 ha oraz grunt o pow. 0,0384 ha stanowiący część działki nr [...]. Podział działki nr [...] o pow. 0,4528 ha został zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1994 r. znak [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. znak [...]. Prezydent Miasta Kutna orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów miasta Kutno obrębu L. w miejsce działki nr [...] o pow. 0,1746 ha nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0384 ha i nr [...] o pow. 0,1242 ha. Działka nr [...] położona jest w granicach, które zajmowała działka oznaczona uprzednio numerem [...].

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że odpowiednikiem działki nr [...] w chwili obecnej są działki nr [...] o pow. 0,1329 ha, działki nr [...] o pow. 0,0384 ha oraz grunt o pow. 0,1695 ha stanowiący część działki nr [...] o pow. ogólnej 0,3199 ha. Wojewoda Płocki decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. znak [...] stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miejską Kutno własności działki nr [...] (podzielonej później na działki nr [...] i nr [...]). Z kolei, decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak [...] Wojewoda Łódzki stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miasto Kutno własności działki nr [...] o pow. 0,0384 ha. Działki nr [...] i nr [...] uregulowane są w księdze wieczystej [...], zaś działka nr [...] w księdze wieczystej [...];

- odpowiednikiem działki nr [...] o pow. 0,0417 ha jest obecna działka nr [...] o pow. 0,0430 ha, położona w Kutnie w obrębie ewidencyjnym L., uregulowana w księdze wieczystej [...]. Działka ta wraz z działką nr [...] została wprowadzona do ewidencji gruntów na mocy decyzji Prezydenta Miasta Kutno z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w miejsce działki nr [...] o pow. 0,0814 ha w związku z koniecznością przywrócenia stanu sprzed modernizacji na skutek prowadzenia przez Starostę Kutnowskiego postępowania o zwrot na rzecz spadkobierców byłych właścicieli między innymi działki nr [...]. Właścicielem nieruchomości jest Gmina Miasto Kutno, co potwierdził Wojewoda Płocki decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. znak [...];

- odpowiednikiem działki nr [...] o pow. 0,0331 ha jest obecna działka nr [...] o pow. 0,0321 ha, położona w Kutnie w obrębie ewidencyjnym L., uregulowana w księdze wieczystej [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. znak [...] Wojewoda Płocki stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miejską Kutno własności działki nr [...];

- w granicach nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działka nr [...] o pow. 0,5105 ha leżała nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,5171 ha, uregulowana w księdze wieczystej [...]. Jej nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miejską Kutno stwierdził Wojewoda Płocki decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. znak [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] Prezydent Miasta Kutno zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5171 ha, stanowiącej ul. [...] w Kutnie. W wyniku podziału tej nieruchomości powstały działki nr [...] o pow. 0,4743 ha, nr [...] o pow. 0,0107 ha, nr [...] o pow. 0,0056 ha, nr [...] o pow. 0,0012 ha, nr [...] o pow. 0,0040 ha, nr [...] o pow. 0,0039 ha, nr [...] o pow. 0,0058 ha, nr [...] o pow. 0,0058 ha i nr [...] o pow. 0,0058 ha. Właścicielem rzeczonych nieruchomości pozostaje nadal Gmina.

W przekonaniu Wojewody Łódzkiego, organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę słusznie zwrócił uwagę na treść art. 229 u.g.n. stanowiącego, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Taka sytuacja ma bowiem miejsce w odniesieniu do ośmiu działek. Według ustaleń organu I instancji:

- aktem notarialnym z dnia [...] września 1971 r. przedstawiciel Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kutnie działający w imieniu Skarbu Państwa ustanowił na rzecz K. i U. małżonków S. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w Kutnie przy ul. [...] (obecnie działka nr [...] o pow. 0,0686 ha położona w Kutnie przy ul. [...]). Prawo to ujawniono dnia [...] września 1971 r. w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kutnie. Następnie aktami notarialnymi Rep [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. (warunkowa umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego) i Rep [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. (umowa przenosząca prawo użytkowania wieczystego) K. i U. małżonkowie S. sprzedali i przenieśli na R. K. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]. Zmiana ta została ujawniona w księdze wieczystej w dniu [...] kwietnia 1997 r.;

- aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1971 r. przedstawiciel Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kutnie działający w imieniu Skarbu Państwa ustanowił na rzecz J. C. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w Kutnie przy ul. [...] (obecnie działka nr [...] o pow. 0,0690 ha położona w Kutnie przy ul. [...]). Prawo to ujawniono dnia [...] sierpnia 1971 r. w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kutnie. Aktami notarialnymi Rep [...] z dnia 3 czerwca 1996 r. (warunkowa umowa sprzedaży użytkowania wieczystego) i Rep [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. (umowa przenosząca prawo użytkowania wieczystego) J. C. sprzedał i przeniósł na G. i D. małżonków C. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]. Zmiana ta została ujawniona w księdze wieczystej w dniu [...] kwietnia 1997 r. Następnie aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] lipca 1997 r. G. i D. małżonkowie C. sprzedali prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej [...] M. i B. małżonkom K. Stosowny wpis w księdze dokumentujący zmianę użytkownika wieczystego został dokonany w księdze wieczystej w dniu [...] grudnia 1997 r.;

- aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1971 r. Przedstawiciel Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kutnie działający w imieniu Skarbu Państwa ustanowił na rzecz M. i S. małżonków G. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w Kutnie przy ul. [...] (obecnie działka nr [...] o pow. 0,0689 położona w Kutnie przy ul. [...]). Prawo to ujawniono dnia [...] sierpnia 1971 r. w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kutnie. Aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. [...] i [...] małżonkowie G. przenieśli na W. i Z. małżonków P. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]. Nowych użytkowników wieczystych ujawniono w księdze wieczystej dnia [...] lutego 1972 r.;

- aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Gmina Miejska Kutno oddała w użytkowanie wieczyste nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0688 ha (poprzedni numer [...]), położoną w Kutnie przy ul. [...] na rzecz P. i A. małżonków G. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kutnie w dniu [...] maja 1997 r.;

- aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1971 r. przedstawiciel Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kutnie działający w imieniu Skarbu Państwa ustanowił na rzecz B. i B. małżonków K. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w Kutnie przy ul. [...] (obecnie działka nr [...] o pow. 0,0699 ha położona w Kutnie przy ul. [...]). Prawo to ujawniono dnia [...] lipca 1971 r. w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kutnie;

- aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1971 r. przedstawiciel Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kutnie działający w imieniu Skarbu Państwa ustanowił na rzecz M. i J. małżonków M. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w Kutnie przy ul. [...] (obecnie działka nr [...] o pow. 0,0698 ha położona w Kutnie przy [...]). Prawo to ujawniono dnia [...] lipca 1971 r. w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kutnie;

- aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1971 r. Przedstawiciel Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kutnie działający w imieniu Skarbu Państwa ustanowił na rzecz J. i K. małżonków Z. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w Kutnie przy ul. [...] (obecnie działka nr [...] o pow. 0,0697 ha położona w Kutnie przy ul. [...]). Prawo to ujawniono dnia [...] sierpnia 1971 r. w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kutnie;

- aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1971 r. Przedstawiciel Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kutnie działający w imieniu Skarbu Państwa ustanowił na rzecz Z. i M. małżonków T. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w Kutnie przy ul. [...] (obecnie działka nr [...] o pow. 0,0686 ha położona w Kutnie przy ul. [...]). Prawo to ujawniono dnia [...] sierpnia 1971 r. w księdze wieczyste nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kutnie.

Wobec tych ustaleń Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo ocenił, iż nieruchomości położone w Kutnie przy ul. [...], oznaczone obecnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste, a prawo to w każdym z omówionych przypadków ujawniono w księgach wieczystych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., wobec czego mając na względzie treść art. 229 u.g.n. byłym właścicielom lub następcom prawnym nie przysługuje roszczenie o zwrot tych nieruchomości, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w przepisach prawa. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1999 r. nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste, a prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej jak to stanowi obecnie przepis art. 229 u.g.n., to jednak zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wskazywano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością. Zatem sam fakt utraty władania taką nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę do orzeczenia o jej zwrocie, a okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy, także pod rządem art. 69 ust. 1 ustawy z dn. 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.).

Oceniając w następnej kolejności zbędność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0430 ha (poprzedni nr [...]) i nr [...] o pow. 0,0321 ha (poprzedni nr [...]) Wojewoda zauważył, że zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kutnie z dnia [...] kwietnia 1970 r. zostały one przeznaczone pod projektowane zieleńce. Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 31 października 2008 r. Starosta ustalił, że działka nr [...] jest niezagospodarowana i rośnie na niej jedynie trawa. Nie znaleziono na działce żadnych śladów, które świadczyłyby o przeprowadzeniu tam jakiejkolwiek inwestycji. Z kolei, na działce nr [...] (działka nr [...] w czasie przeprowadzana wizji nie była jeszcze geodezyjnie wyodrębniona) znajduje się pas krzewów biegnący wzdłuż wydeptanej ścieżki, stanowiący swoisty "ekran" dla nieruchomości położonych dalej. Organ I instancji nie odnalazł żadnych dowodów, z których wynikałoby, że ktokolwiek podjął jakieś celowe działania zmierzające do utworzenia zieleńców. Ponadto jak wynika z akt sprawy organ dwukrotnie (pismami z dnia 12 listopada 2008 r. i 22 grudnia 2010 r.) występował do Polskich Kolei Państwowych S.A. z zapytaniem, czy przeprowadzały działania zmierzające do założenia zieleńców. Pismem z dnia 28 stycznia 2011 r. PKP S.A. poinformowały Starostę Kutnowskiego, że na działkach numer [...] i nr [...] nie były prowadzone żadne prace w postaci dokonywania nasadzeń roślinnych. Również Prezydent Miasta Kutno w piśmie z dnia 12 marca 2009 r. poinformował, że na nieruchomościach przeznaczonych pod zieleńce Gmina Miasto Kutno nie prowadziła żadnych inwestycji dotyczących nasadzeń roślinnych. Prezydent wskazał również, że nie dysponuje dokumentami, które potwierdzałyby prowadzenie prac inwestycyjnych w zakresie urządzenia zieleni przez poprzedniego właściciela, jakim był Skarb Państwa.

Wobec przytoczonych okoliczności, organ I instancji prawidłowo – zdaniem Wojewody - uznał przedmiotowe działki za zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i orzekł o ich zwrocie. Właściciel przedmiotowych nieruchomości, Gmina Miasto Kutno nie zakwestionowała rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie.

Odnosząc się kolejno do kwestii zwrotu działki nr [...] o pow. 0,3430 ha i działki nr [...] o pow. 0,5105 ha Wojewoda podniósł, że zostały one przejęte pod ulice. Z prawidłowo poczynionych ustaleń Starosty wynika, że w granicach działki oznaczonej uprzednio nr [...] znajdują się obecnie działka nr [...] o pow. 0,1329 ha zajęta pod ul. [...] w Kutnie, grunt o pow. 0,1695 ha stanowiący część działki nr [...] o pow. ogólnej 0,3199 ha zajętej pod ul. [...] w Kutnie oraz działka nr [...] o pow. 0,0384 ha stanowiąca ul. [...] w Kutnie. Odpowiednikiem działki nr [...] są obecne działki nr [...] o pow. 0,4743 ha, nr [...] o pow. 0,0107 ha, nr [...] o pow. 0,0056 ha, nr [...] o pow. 0,0012 ha, nr [...] o pow. 0,0040 ha, nr [...] o pow. 0,0039 ha, nr [...] o pow. 0,0058 ha, nr [...] o pow. 0,0058 ha, nr [...] o pow. 0,0058 ha, które stanowią ul. [...] w Kutnie. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 31 października 2008 r. stwierdzono, że na działce nr [...] (ul. [...]) urządzona jest droga z nawierzchnią asfaltową. Również ul. [...] i leżąca w jej ciągu działa nr [...] są zagospodarowane i urządzone jako droga asfaltowa. Inwestycję budowy ul. [...] zrealizowano w 1998 r.. W dniu 26 sierpnia 1998 r. zawarto umowę o roboty budowlane pomiędzy Gminą Miejską Kutno (zamawiający) a T. (wykonawca), na mocy którego wykonawca zobowiązał się do wykonania zadania inwestycyjnego "budowa ul. [...] w Kutnie na odcinku 0,35 km". W dniu 12 listopada 1998 r. dokonano odbioru końcowego obiektu, co potwierdza stosowny protokół odbioru. Z kolei budowa ul. [...] na działce nr [...] nastąpiła w 1997 r. Decyzją z dnia [...] września 1997 r., znak [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w Kutnie udzielił Urzędowi Miejskiemu w Kutnie pozwolenia na budowę drogi wraz z chodnikiem ul. [...] oraz na wykonanie kanalizacji deszczowej. Pozwolenie objęło m.in. działkę nr [...]. Natomiast działka nr [...] zajęta pod ul. [...] w Kutnie, stanowiąca część dawnej działki nr [...] oraz działki zajęte pod ul. [...] w Kutnie o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] są drogami gruntowymi.

Przywołane ulice [...], [...], [...] i [...], jak podkreślił Wojewoda, zostały zaliczone do dróg gminnych na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Kutnie z [...] grudnia 2000 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że na przedmiotowych nieruchomościach zrealizowano cel wywłaszczenia. Jednocześnie Wojewoda wskazał, powołując się na ugruntowane orzecznictwo, że nieruchomość stanowiąca część drogi nie podlega zwrotowi. Z przepisu art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw, w tym również ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Drogi publiczne wyłączone są z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi - Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego. Zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Stąd niezależnie od terminów rozpoczęcia i zakończenia przedmiotowych inwestycji nie można zwrócić przedmiotowych działek.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda stwierdził, że działki nr [...] o pow. 0,0925 ha i nr [...] o pow. 0,0437 ha (obecnie jedna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,1262 ha położona w Kutnie i zajęta pod ul. [...]) według decyzji wywłaszczeniowej przewidziane były do zajęcia przez P.K.P. Według ustaleń organu I instancji z mapy podziału zaewidencjonowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kutnie dni [...] kwietnia 1970 r. pod numerem [...] działki nr [...] i [...] miały być przeznaczone pod projektowaną łącznice P.K.P. Obecnie nieruchomość stanowi część pasa drogowego ul. [...]. Uchwałą z [...] grudnia 2000 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Wojew. Łódzkiego z 2001 r. nr 2, poz. 14) Rada Miejska w Kutnie zaliczyła ul. [...] do dróg gminnych. Powyższa okoliczność skutkuje tym, że wnioskodawcy nie mogą domagać się skutecznie zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, zaś organ I instancji słusznie orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda odnosząc w końcowej części motywów rozstrzygnięcia do zarzutu odwołania dotyczącego odszkodowania za opóźnione działanie Starosty Kutnowskiego w sprawie zwrotu działki nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] o pow. 0,0925 ha i nr [...] o pow. 0,0437 ha wyjaśnił, że kwestia przedmiotowych roszczeń leży poza zakresem postępowania i może być dochodzona przed sądami powszechnymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. B., M. B. i A. B. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody jako niezgodnej z obowiązującymi przepisami oraz o zwrot działek i zobowiązanie Starosty do wypłacenia odszkodowania poprzednim właścicielom i ich spadkobiercom, gdy zwrot ten nie będzie możliwy. Zdaniem skarżących zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zakazu budowy domków jednorodzinnych na wywłaszczonych terenach, nadto Wojewoda nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, że księgi wieczyste zostały założone dla wywłaszczonych nieruchomości po upływie 10 lat od chwili przejęcia działek, których nie zagospodarowano zgodnie z celem wywłaszczenia. Zatem księgi wieczyste posiadają wadę prawną, bowiem były zakładane w złej wierze (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Skarżący stwierdzili dodatkowo, że argumentacja zaskarżonej decyzji nie wykazała podstaw do zastosowania art. 229 u.g.n. W przekonaniu skarżących decyzja zawiera "masę zbędnych informacji" przepisanych z zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie odpowiada natomiast na zasadnicze pytanie dlaczego wywłaszczone działki nie zostały zagospodarowane zgodnie z ich przeznaczeniem w okresie 10 lat od momentu wywłaszczenia.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał ją za niezasadną. Wskazał przy tym, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651ze zm.).

Zgodnie z art. 216 ust. 1 powołanej ustawy przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr [...], poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192).

Przepis ten stał się podstawą przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej własność poprzedników prawnych skarżących mocą decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kutnie z dnia [...] kwietnia 1970 r..

Wniosek o zwrot rozpatrywany był w oparciu o przesłanki z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie bowiem do treści art. 136 ust. 3 powołanej ustawy zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji publicznej winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 ustawy, stanowiąc w ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu [...] lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kutnie z dnia [...] stycznia 1969 r. nieruchomość objęta podziałem zatwierdzonym decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 1970 r. znajdowała się na terenie przewidzianym pod budownictwo domów jednorodzinnych na obszarze miasta Kutna. Wymienione w decyzji podziałowej działki przejęte przez Skarb Państwa przeznaczone były odpowiednio; osiem pod budownictwo, dwie pod projektowane zieleńce, dwie pod projektowane ulice i dwie przewidziane do zajęcia na rzecz PKP.

W przekonaniu Sądu I instancji, badając w jaki sposób wykorzystane zostały poszczególne działki organ przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające poparte szczegółowo zebranym, wyczerpującym materiałem dowodowym. W toku tegoż postępowania kierował się prawidłową wykładnią powołanych norm prawnych, przyjmując zasadnie, że o tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na jaki została wywłaszczona, cel rozumiany bardzo ściśle i konkretnie. W toku tak przeprowadzonego postępowania prawidłowo ustalił, że zbędne na cel wywłaszczenia stały się dwie działki oznaczone nr ewid. [...] o pow. 0,0321 ha (odpowiadająca wywłaszczonej dz. nr [...] o pow. 0,0331 ha) i nr [...] o pow. 0,0430 ha (której odpowiednikiem była dz. nr [...] o pow. 0,0417 ha). Niewątpliwie cel wywłaszczenia, jakim była realizacja na tym terenie projektowanych zieleńców, nie został zrealizowany, co więcej nawet nie podjęto prób jego realizacji. Potwierdziły to oględziny nieruchomości, ale także i załączona do sprawy korespondencja z PKP i Prezydentem Miasta Kutno. Skoro zatem cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, to zasadnym było orzeczenie o zwrocie tych nieruchomości.

Oceniając legalność decyzji Wojewody Łódzkiego w zakresie orzeczenia odmawiającego zwrotu pozostałych działek przejętych przez Skarb Państwa, Sąd I instancji uznał je za prawidłowe.

Zwrotowi nie mogły bowiem podlegać nieruchomości oznaczone nr ewid. [...]-[...], gdyż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zostały one oddane w użytkowanie wieczyste osobom trzecim przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W myśl art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nie mają przy tym znaczenia terminy z art. 137 u.g.n., a tylko te przesłanki, na które wskazuje przepis art. 229 u.g.n..

W przekonaniu Sądu I instancji organy prawidłowo ustaliły, że wszystkie te działki, które przy "wywłaszczeniu" przeznaczone były pod budownictwo, oddane zostały w użytkowanie wieczyste, a prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej do dnia 1 stycznia 1998 r. (do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a w stosunku do niektórych z tych działek zawarte zostały kolejne umowy przenoszące to prawo i został dokonany odpowiedni wpis do kw, a wszystkie te działania i czynności zostały potwierdzone stosowną dokumentacją. W tej sytuacji organy słusznie wywiodły, że zaistniała negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości przewidziana w art. 229 u.g.n. Bez znaczenia w tym wypadku jest podnoszona przez skarżących okoliczność, że nieruchomości te nie zostały zabudowane budynkami jednorodzinnymi, czy też fakt, że w stosunku do tych działek od 1974 r. istniał zakaz zabudowy. Przepis art. 229 u.g.n. i ukształtowane na tym tle orzecznictwo sądowoadministracyjne wykluczają możliwość zwrotu nieruchomości oddanych osobom trzecim w użytkowanie wieczyste, chociażby nawet nie zostały one wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia.

Sąd I instancji stwierdził, że także co do odmowy zwrotu działek nr [...], [...], [...]-[...], [...] oraz [...], rację ma organ, że zaliczenie tych działek do kategorii dróg publicznych na mocy stosownych uchwał Rady Miejskiej w Kutnie (załączonych do akt administracyjnych) wyklucza prawną możliwość zwrotu nieruchomości, chociażby nawet zostały one wykorzystane niezgodnie z celem wywłaszczenia. Stanowisko to znajduje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Przepis art. 2a tej ustawy stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Istnieje więc zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w treści tego przepisu. Wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2010 r., I OSK 1438/09, LEX nr [...]45018). W przekonaniu Sądu I instancji zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem (por. wyrok WSA z dnia 27 maja 2009 r., VIII SA/Wa 572/08, dostępny w LEX nr 508752; wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., II SA/Gd 1206/01, publ. ONSA 2004/2/72; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, dostępny w LEX nr 516045).

Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają przepisom prawa. Podkreślił przy tym, że organy zgromadziły bogaty materiał dowodowy i prawidłowo dokonały jego oceny, czemu dały wyraz w motywach wydanych decyzji. Fakt, że uzasadnienie decyzji jest dość obszerne, a według skarżących "zawiera masę zbędnych informacji", wynika z tego, że wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył pierwotnie czternastu działek, z których część na przestrzeni kilkudziesięciu lat została oddana osobom trzecim w użytkowanie wieczyste (co trzeba było należycie udokumentować oraz zbadać księgi wieczyste w zakresie przesłanek z art. 229 u.g.n.), część natomiast uległa podziałowi i została zaliczona do dróg publicznych (co również należało potwierdzić stosownymi dowodami). A wszystkiego tego organ dokonał zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, nie naruszając obowiązującej w tym zakresie materii prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. B. wnosząc o jego uchylenie lub o zmianę poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów administracyjnych I i II instancji, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 136 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ administracyjny w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, był zobligowany zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czego organ nie uczynił i nie przedstawił na tą okoliczność żadnego materialnego dowodu,

Wskazał także na niezastosowanie art. 229a u.g.n w związku z art. 136 i art. 137 u.g.n w sytuacji, gdy konieczność zastosowania tego przepisu wynika z ustawy zasadniczej, przepisów przejściowych ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także jest uzasadnione szeroko pojętymi zasadami współżycia społecznego, w tym zasady słuszności,

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie prawa procesowego, polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, polegające na uznaniu, że wnioskodawcy nie mogą domagać się skutecznie zwrotu nieruchomości, w tym zajętych pod drogę publiczną, gdy tymczasem w świetle obowiązujących przepisów prawa: ustawy zasadniczej, art. 21 ust. 2, ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, przepisów przejściowych do ustawy o gospodarce nieruchomościami takie wywłaszczenie nie może się ostać, a decyzje administracyjne powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich sprzeczności z prawem lub nieważności. Dokonanie dowolnej oceny wbrew dyrektywie z art. 1 ustawy o p.p.s.a. w konsekwencji powoduje naruszenie prawa materialnego..

W skardze kasacyjnej wskazano także na rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 107 k.p.a. polegające na wydaniu przez organy administracyjne w toku postępowania o zwrot nieruchomości decyzji administracyjnych wydanych sprzecznie z prawem, których stwierdzenie nieważności powinno nastąpić na każdym etapie postępowania. Uzasadnienia tych decyzji nie zawierają obligatoryjnego elementu, w postaci zacytowanego przepisu prawa, dokonanej subsumcji stanu faktycznego do stanu prawnego oraz rzetelnego uzasadnienia odmowy wydania nieruchomości, przy czym skarżący kasacyjnie wskazał, że organy administracyjne popadły w zwłokę w rozpoznaniu sprawy, czym doprowadziły do powstania szkody u wnioskodawców, odbierając im tym samym możliwości skutecznej obrony swoich interesów, oraz naruszenie art. 6 i 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie W. B. czynnego udziału w sprawie i nieinformowanie go o czynnościach podejmowanych przez organy administracyjne, a także poprzez zaniechanie zakończenia postępowania w drodze ugody poprzez wypłatę wnioskodawcom należnego, słusznego odszkodowania, w sytuacji gdzie przepisy konstytucji gwarantują obywatelowi takie odszkodowanie,

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów przejściowych ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznanie, że niedopuszczalnym jest formułowanie roszczenia o wydanie nieruchomości, gdy tymczasem w świetle obowiązującego prawa, zarówno w stanie prawnym regulowanym przez ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 199lr., nr 30, poz. 127, ze zm.), a także w obecnym stanie prawnym ustawy o gospodarce nieruchomościami takiego zakazu na dzień dzisiejszy brak.

W przekonaniu skarżącego kasacyjnie interpretacji obowiązującego prawa zaprezentowanej przez Sąd I instancji nie można także pogodzić z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne, na podstawie przepisów prawa i za słusznym odszkodowaniem. Dlatego skarżący kasacyjnie uważa, że przepisów wynikających z art. 137 § 1 u.g.n. nie można dowolnie interpretować. Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenia skarżącego są bezzasadne, gdyż przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomości zostały sprzedane albo ustanowiono na nich prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że tylko realizacja celu publicznego uzasadnia wywłaszczenie nieruchomości. Jeżeli nie ma już tego celu do zaspokojenia, to tym samym dla Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie ma uzasadnienia dalszego wykorzystywania wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczenie jest uzasadnione dopóty, dopóki trwa cel wywłaszczenia. Na podstawie dotychczasowych wywodów skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi i decyzji Wojewody naruszenie art. 136 § 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie. Jego zdaniem oczywistym jest naruszenie tego przepisu i jego wpływ na treść wyroku. Przepis ten nakłada obowiązek zawiadomienia byłego właściciela nieruchomości o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej cel i poinformowanie o możliwości zwrotu. W ten sposób skarżący zostali pozbawieni możliwości przeciwdziałania bezprawnym działaniom organów administracyjnych, które w tym zakresie działały dowolnie. Uniemożliwiło to wnioskodawcom skorzystania z przysługujących im praw.

Zdaniem wnioskodawców niewłaściwe zastosowanie art. 229a u.g.n, a co za tym idzie art. 137 § 1 i § 2 polega na bezpodstawnym przyjęciu, że ustalony stan faktyczny nie potwierdza wystąpienia przesłanki "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach powoduje zaś rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych.

W tym zakresie skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów w art. 7, 77 i 107 k.p.a., polegające na wydaniu przez organy w toku postępowania o zwrot nieruchomości decyzji administracyjnych sprzecznie z prawem, oraz naruszenie art. 6 i 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie W. B. czynnego udziału w sprawie i nieinformowanie go o czynnościach podejmowanych przez organy administracyjne,

Zwraca uwagę błędne sformułowanie tej części skargi kasacyjnej, gdzie wskazane zostały jedynie przepisy k.p.a., bez powiązania zarzutu ich naruszenia z normami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującymi działalność sądów. Powyższe utrudnia ocenę zasadności przedstawionych zarzutów. Ponadto podnoszenie zarzutu naruszenia przepisów regulujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego wymaga większej precyzji i konkretności, niż powołanie art. 7 i 77 i 107 k.p.a., regulujących w sposób ogólny obowiązki organów w zakresie postępowania dowodowego. Dla skutecznego postawienia takiego zarzutu wymagane jest wskazanie, jakiego konkretnie dowodu nie przeprowadzono oraz jaka okoliczność winna zostać zweryfikowany. Podobnie zarzut naruszenia art. 6 i 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie wymaga sprecyzowania, o jakiej czynności organu skarżący nie został powiadomiony. Stawiając zarzut pominięcia dowodu należy wskazać albo ten dowód, albo okoliczność wymagającą potwierdzenia, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Nie wskazano także jakiej konkretnie okoliczności dotyczy zarzut niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie. Nie można w konsekwencji stwierdzić, czy i jakie dowody winny jeszcze zostać przeprowadzone i jak ich brak wpłynął na wynik postępowania oraz ocenić zarzutu niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu.

W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego okazały się być bezzasadne. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej, wskazano także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego,

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia przepisu art. 136 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej jako u.g.n. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ administracyjny w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, był zobligowany zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czego organ nie uczynił i nie przedstawił na tą okoliczność żadnego materialnego dowodu, drugi - niezastosowania art. 229a u.g.n w związku z art. 136 i art. 137 u.g.n w sytuacji, gdy konieczność zastosowania tego przepisu wynika z ustawy zasadniczej, przepisów przejściowych ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także jest uzasadnione szeroko pojętymi zasadami współżycia społecznego, w tym zasady słuszności,

Także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zostały sformułowane bez ich powiązania z zarzutami dotyczącymi niewłaściwej kontroli zastosowania tych przepisów przez Sąd I instancji.

Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 136 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie należy wskazać, że uchybienie obowiązkom wynikającym z tego przepisu i dokonanie zmiany przeznaczenia nieruchomości pomimo niezrealizowania celu wywłaszczenia ma jedynie taki skutek, że osoby uprawnione mogą zgłosić roszczenie o odszkodowanie z powodu wyrządzenia im szkody wskutek uniemożliwienia korzystania z roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Roszczenie to może być zgłoszone w trybie cywilnoprawnym, na podstawie art. 417 § 1 k.c. (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, M.n Wolanin, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011). Przepis ten nie ma zastosowania przy rozpoznawaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wobec czego powyższy zarzut jest bezzasadny.

Natomiast przepis art. 229a u.g.n., który utracił moc 9 kwietnia 2008 r. (Dz.U. 2008.59.369) na skutek stwierdzenia przez TK wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r., Sygn. akt K 6/05, że art. 229a ustawy jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji stanowił, że przepis art. 229 u.g.n. stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu

Oprócz stwierdzenia, że przepis ten utracił moc i nie mógł być w sprawie zastosowany należy wskazać także, że dyspozycja tego przepisu w żaden sposób nie dotyczyła okoliczności przedmiotowej sprawy, ponieważ odmowa zwrotu dokonana na podstawie art. 229 u.g.n. dotyczyła wyłącznie tych nieruchomości, na których cel wywłaszczenia (budownictwo mieszkaniowe) został zrealizowany.

Sąd nie ustosunkował się do zawartego w skardze kasacyjnej ogólnego zarzutu błędnej wykładni przepisów przejściowych ustawy o gospodarce nieruchomościami ze względu na brak wskazania jakich konkretnie przepisów zarzut ten dotyczy. Niezrozumiały jest także zarzut naruszenia art. 21 ust. 2, ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, dotyczący zarządcy drogi, który nie był podstawą wydania ocenianej przez Sąd I instancji decyzji.

Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazane w skardze zarzuty nie mogły spowodować jej uwzględnienia, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.