Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody z dnia 13 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłata odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie:

W dniu 31 sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta wydał decyzję ([...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa i budowa ulic [...], [...], [...] i [...] w K., wraz z rozbudową skrzyżowania ulicy [...] z ulicami [...] i [...]; oraz rozbiórką, przebudową i budową infrastruktury technicznej na działkach nr: [...], [...], [...] ([...] po podziale), [...] ([...] po podziale), [...] ([...] po podziale), [...] ([...] po podziale), [...] ([...] po podziale), [...] ([...] po podziale), [...] ([...] po podziale), [...] ([...] po podziale), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] K.- Ś.", obejmującą między innymi działkę nr [...] o po w. 0,3799 ha, obr. [...] jedn. ewid. Ś. m. K.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2015 r. ([...]), na podstawie art. 12 ust. 4a, 5f i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (DZ.U. 2015/2031 Starosta orzekł:

w pkt 1 i 2 o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta, w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3799 ha, obr. [...] jedn. ewid. Ś. m. K;

w pkt 3 i 4 o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz spółki [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego określonego jako "nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] do stacji średniego napięcia nr [...] położonej na działce nr [...], na rzecz każdoczesnych użytkowników wieczystych i posiadaczy", obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,3799 ha, obr. [...] jedn. ewid. Ś. m. K.;

w pkt 5 o podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania;

- w pkt 6 o sposobie i terminie zapłaty odszkodowania, a także o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania oraz o skutkach odmowy jego przyjęcia lub gdy wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Organ administracji przytoczył obszernie treść operatu szacunkowego i wskazał, że:

Operatem podziału z dnia 30 listopada 2010 r. działka nr [...] o pow. 0,4085 ha, obr. [...] jedn. ewid. Ś. m. K., podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,0286 ha i nr [...] o pow. 0,3799 ha-wydzieloną pod drogę. W dniu, w którym decyzja Prezydenta Miasta z dnia 31 sierpnia 2012 r. stała się ostateczna, tj. 23 października 2012 r. księga wieczysta nr [...] objęta była działka nr [...] obr. [...], jedn. ewid. Ś., m. K., a w dziale II, jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty Gmina. Dział IV powyższej księgi wieczystej był wolny od wpisów. Z kolei dział III zawierał wpis: "nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] do stacji średniego napięcia nr [...] położonej na działce nr [...], na rzecz każdoczesnych użytkowników wieczystych i posiadaczy". Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie w tym m.in. Aktu Notarialnego ustanowienia służebności gruntowej Rep [...] z dnia 18 grudnia 1997 r. wynika, że służebność przejazdu i przechodu widniejąca w dziale III przedmiotowej księgi wieczystej dotyczy działki będącej przedmiotem wyceny. Natomiast zgodnie z odpisem księgi wieczystej [...] w dniu 23 października 2012 r. właścicielem działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. m. K. była [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K.

W dniu 31 sierpnia 2012 r. działka nr [...] o pow. 0,3799 ha, obr. [...] jedn. ewid. Ś. m. K., była w użytkowaniu wieczystym Gminy, nie następuje więc ustalenie i wypłata odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz za części składowe przedmiotowej działki.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w szczególności art. 12 ust. 4 f i 5.

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne reguluje Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109 z późn. zm.). Sposób postępowania przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne określa § 36 ust. 1 tego aktu.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy P.T. w dniu 5 grudnia 2014 r. sporządził operat szacunkowy, określający wartość rynkową prawa własności gruntu nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr [...] jedn. ewid. Ś. m. K.

W dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 31 sierpnia 2012 r. wyceniana nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według wskazań Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 3 maca 2010 r. przedmiotowa działka znajdowała się w całości w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowo - usługowej, oznaczonych symbolem MU.

Przedmiotowa działka położona jest w południowej części dzielnicy II G., w jednostce urbanistycznej G. Wschód, w odległości około 2,1 km w linii prostej na południowy wschód od Rynku. Działka zlokalizowana jest bezpośrednio przy ulicy [...]. Według stanu na dzień wydania decyzji najbliższe otoczenie nieruchomości stanowiła zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna osiedle "[...]", kamienica W., dawne zakłady budowy [...] im. [...], tereny jednostki wojskowej i stacja elektroenergetyczna 110/15 kV GPZ [...] (na południe), a także zabudowa handlowo - usługowa (od północy budynek [...] "[...]" oraz "[...]" oraz biurowiec [...] "[...]"). Sieć komunikacji miejskiej w rejonie wycenianej nieruchomości jest dobrze rozwinięta (linie tramwajowe i autobusowe w Al. [...] oraz ul. [...]). Nieruchomość znajduje się w pobliżu Ronda [...].

Według stanu na dzień 31 sierpnia 2012 r. działka nr [...] z której wydzielona została działka nr [...] usytuowana była w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej - ulicy [...], stanowiącej wówczas drogę o nawierzchni utwardzonej, ulepszonej, asfaltowej. Przedmiotowa działka stanowiła drogę dojazdową również o nawierzchni asfaltowej. Usytuowana była w orientacyjnych granicach obszaru zagrożonego niebezpieczeństwem powodzi wodą stuletnią Q 1%. Na terenie działki występuje spore nagromadzenie sieci uzbrojenia terenu, w tym również sieci wysokiego napięcia i przyłącze sieci ciepłowniczej MPEC.

Na dzień 31 sierpnia 2012 r. wydzielona działka nr [...] o pow. 0,3799 ha była niezabudowana, zajęta pod drogę dojazdową. Części składowe nieruchomości to: droga o nawierzchni z asfaltobetonu - pow. 826,2 m2, parking o nawierzchni żwirowej - pow. 903,05 m2, parking o nawierzchni z płyt betonowych - pow. 175,84 m2, fragment chodnika o nawierzchni z płyt betonowych - pow. 248,8 m .

Działka ma kształt nieregularny, czworokątny o niekorzystnym stosunku boków a teren w przybliżeniu płaski z pełnym uzbrojeniem w działce (jedynie gaz nie w działce, ale z możliwością doprowadzenia przyłączy technicznych).

Wartość rynkowa prawa własności gruntu przedmiotowej działki została wyznaczona bez uwzględniania ustaleń decyzji Prezydenta Miasta nr [...]. Przepisy art. 134 ust. 4 Ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie mają w przedmiotowym przypadku zastosowania.

W celu wyliczenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o po w. 0,3799 ha, obr. [...] jedn. ewid. Ś., rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Podstawą przyjęcia metody porównywania parami była znajomość transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych, reprezentatywnych dla rynku właściwego miejscowo ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Znane były też cechy sprzedanych nieruchomości, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji.

Do bezpośrednich porównań rzeczoznawca wybrał 3 transakcje nieruchomościami cechach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Taki dobór odpowiada technice określenia wartości nieruchomości metodą porównania parami, co wynika z § 4 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, iż przy metodzie porównania parami do porównań przyjmuje się kilkanaście nieruchomości podobnych, które porównuje się z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, dokonując korekty cen pod kątem różnic pomiędzy nimi wynikających z odmienności cech i ich wag.

Dla analizowanego segmentu rynku biegły ustalił następujące cechy, które mają wpływ na wartość rynkową nieruchomości: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, stan planistyczny, dojazd, parametry fizyczne i ograniczenia. Cechom tym rzeczoznawca przypisał procentowe wagi, które wynoszą: lokalizacja - 20%, otoczenie - 10%, wielkość powierzchni - 15%, uzbrojenie - 10%, dostęp do drogi publicznej - 10%, kształt i topografia działki - 10%, możliwości inwestycyjne - 10%, ograniczenia- 15%.

Z powodu stwierdzenia niewystąpienia w obrocie na rynku lokalnym dostatecznej liczby wolnorynkowych transakcji kupna - sprzedaży, których przedmiotem były podobne nieruchomości gruntowe, obciążone zbliżonymi służebnościami, brak jest możliwości określenia wartości służebności jako różnicy wartości działki oszacowanej w oparciu o bazę nieruchomości wolnych od obciążeń i jej wartości oszacowanej w oparciu o bazę nieruchomości obciążonych taką służebnością. Wobec powyższego wartość służebności została określona zgodnie z § 38 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości została oszacowana zgodnie z § 29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. jako iloczyn wartości rynkowej prawa własności oraz wyznaczonego dla rynku nieruchomości gruntowych w Krakowie wskaźnika oddającego wzajemną relację pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, równego 0,82.

W operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 5 grudnia 2014 r. wartość rynkowa prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł, wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - kwota [...] zł, wartość służebności przejazdu i przechodu - kwota [...] zł, wartość odtworzeniowa części składowych - kwota [...] zł - według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 31 sierpnia 2012 r.

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, uzupełnione pismem z dnia 21 lipca 2015 r., złożyła Gmina Miejska. Powołując się na przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 235 § 1 kc podniesiono, iż wydana przez organ I instancji decyzja narusza treść ww. przepisów, gdyż ustalona na rzecz Skarbu Państwa wartość nieruchomości "nie uwzględnia okoliczności, iż własność części składowych nieruchomości przysługuje użytkownikowi wieczystemu, a zatem odszkodowanie przysługujące Skarbowi Państwa powinno wynosić [...] zł.

Decyzją nr [...] z dnia 13 lipca 2016 r. ([...]) na podstawie art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), art. 138 § 1 kpa Wojewoda utrzymał w mocy punkty 3 i 4 decyzji Starosty z 25 czerwca 2015 r. ([...]) oraz punkty 5 i 6 tej decyzji w zakresie odnoszącym się do jej punktów 3 i 4.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

W piśmie z dnia 19 listopada 2015 r. znak [...] Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta wskazał, iż w związku z wejściem w życie w dniu 27 października 2015 r. ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw, wydział ten podejmuje działania mające na celu zgromadzenie niezbędnych dokumentów, które pozwolą na skorzystanie z wynikającej ze znowelizowanych przepisów możliwości zrzeczenia się odszkodowania przysługującego Skarbowi Państwa. Stanowisko to zostało podtrzymane w piśmie Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta z 30 maja 2016 r. znak [...].

Z uwagi na powyższe odwołanie Gminy Miejskiej rozpoznano jedynie w zakresie dotyczącym punktów 3 i 4 zaskarżonej decyzji Starosty z 25 czerwca 2015 r. oraz punktów 5 i 6 tej decyzji w zakresie odnoszącym się do jej punktów 3 i 4. W pozostałym zakresie, tj. punktów 1 i 2 oraz punktów 5 i 6 tej decyzji, w zakresie odnoszącym się do jej punktów 1 i 2 Wojewoda, po jednoznacznym zajęciu stanowiska przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta w zakresie dotyczącym zrzeczenia się ustalonego na rzecz tego podmiotu odszkodowania, wyda odrębne rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw, zaś zgodnie z art. 18 ust. 1 b tej ustawy suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości nie może przekroczyć wartości nieruchomości.

Co do zasady nie jest możliwe orzekanie przez organ prowadzący postępowanie wyłącznie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego. W niniejszej sprawie wydanie decyzji częściowej, dotyczącej jedynie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego jest dopuszczalne, a nawet biorąc pod uwagę stan procesowy sprawy (związany z brakiem możliwości do chwili obecnej wydania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia odszkodowania za prawo własności z uwagi na brak nadal jednoznacznego stanowiska Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta co do zrzeczenia się przez ten podmiot ww. odszkodowania w związku z nowowprowadzonym przepisem art. 12 ust. 7 specustawy drogowej) - wskazane.

W omawianym przypadku ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na rzecz spółki [...] S.A. istniało bowiem na prawie użytkowania wieczystego działki nr [...], którym to użytkownikiem wieczystym nieruchomości była Gmina Miejska. Skoro zaś ten właśnie podmiot równocześnie zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania z tytułu przejęcia działki nr [...], to brak jest zasadności do ustalania odszkodowania na jego rzecz, gdyż nieruchomość, której dotychczas był on użytkownikiem wieczystym stała się jego własnością. Tym samym wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego nie ma w niniejszej sprawie wpływu na wysokość odszkodowania za inne prawa rzeczowe istniejące na tej nieruchomości, co w efekcie umożliwia wydanie niniejszej częściowej decyzji administracyjnej.

Na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 sierpnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] o pow. 0,3799 ha została nabyta na własność przez Gminę Miejską. Ww. decyzja, której postanowieniem z 31 sierpnia 2012 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stała się ostateczna z dniem 23 października 2012 r.

Regulacja art. 12 ust. 4 f specustawy drogowej przewiduje, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej).

Działka nr [...], z której wydzielono stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania działkę nr [...], stanowiła uprzednio własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy. W dziale III księgi ujawnione było na prawie użytkowania wieczystego ograniczone prawo rzeczowe o treści: "nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] do stacji średniego napięcia nr [...] położonej na działce nr [...], na rzecz każdoczesnych użytkowników wieczystych i posiadaczy". Właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym oraz właścicielem budynku stanowiącego odrębną nieruchomość urządzenia stanowiącego odrębny przedmiot własności, była spółka [...] S. A.

Odszkodowanie ustalono w oparciu o opinię biegłego tj. rzeczoznawcy majątkowego P. T., który wartość ograniczonego prawa rzeczowego określił na kwotę [...] zł.

Organ odwoławczy przytoczył także znaczną część treści operatu (w zakresie dotyczącym oszacowania wartości nieruchomości, prawa wieczystego użytkowania i części składowych) i dokonał pozytywnej jego oceny.

Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Miejska złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dot. zaskarżenia.

Strona skarżąca zarzuciła, iż Wojewoda rozpoznając odwołanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja dotycząca swoim zakresem tylko określenia wartości służebności, w żaden sposób nie odniósł się do sposobu określenia wartości tego prawa.

Zarzuciła również naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 kpa. Strona skarżąca wskazała, iż podstawę wydania zaskarżonej decyzji o ustaleniu odszkodowania stanowił przede wszystkim operat szacunkowy z dnia 5 grudnia 2014 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T., w którym określona została wartość użytkowania wieczystego nieruchomości na kwotę [...] zł.

Z uwagi na okoliczność, że nieruchomość podlegająca wycenie zgodnie z treścią księgi wieczystej obciążona była służebnością przechodu i przejazdu do stacji średniego napięcia rzeczoznawca dokonał wyceny wartości tego prawa w oparciu o wzór wskazujący, że wartość służebności stanowi iloczyn powierzchni obciążonego gruntu, wartości 1 m2 gruntu oraz współczynnika korekcyjnego K z zakresu 0-1. Jako uzasadnienie przyjęcia współczynnika K w wysokości 0,2 rzeczoznawca podał jedno zdanie: "Biorąc pod uwagę sposób wykorzystania działki i występujące uciążliwości wynikające z faktu istnienia na działkach służebności przejazdu i przechodu, przyjęto na poziomie 0,2".

Zdaniem strony skarżącej, biorąc pod uwagę fakt, iż poziom współczynnika w związku z zastosowanym wzorem ma istotne znaczenie, przytoczony powyżej opis powodów przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego tak wygórowanej wysokości współczynnika nie został dostatecznie uzasadniony.

Strona skarżąca wskazała, iż obciążona nieruchomość wykorzystywana była na cele drogowe na powierzchni ok. 830 m2 (jak wynika z opisu dokonanego przez rzeczoznawcę na takiej części grunt pokryty był nawierzchnią z asfaltobetonu). Ponadto wyceniane ograniczone prawo rzeczowe to prawo przechodu i przejazdu do stacji średniego napięcia, które nie jest wykonywane zbyt często - a zatem finalne określenie wartości wygaszonego prawa na poziomie [...] zł jest zdaniem strony skarżącej nieadekwatne do stanu faktycznego.

Strona skarżąca podniosła, iż Wojewoda rozpoznając odwołanie, w wyniku którego wydana została decyzja dotycząca swoim zakresem tylko określenia wartości służebności, w żaden sposób nie odniósł się do sposobu określenia wartości tego prawa.

W ocenie strony skarżącej wskazany brak oceny przez Wojewodę materiału dowodowego, jakim jest operat szacunkowy stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - tj. zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie dnia 7 listopada 2016 r. uczestnik postępowania [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji częściowej nie było uzasadnione. W szczególności uzasadnienia takiego nie stanowiła przyczyna wskazana przez organ odwoławczy.

Jakkolwiek rzeczywiście przepis art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w jej aktualnym brzmieniu przewiduje możliwość zrzeczenia się przez Skarb Państwa w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, to jednak nie uzależnia wydania decyzji w sprawie o odszkodowanie od ewentualnego skorzystania przez Skarb Państwa z w/w uprawnienia. W ustępie 8 art. 12 uregulowano bowiem sposób postępowania na wypadek zrzeczenia się odszkodowania we wszystkich możliwych sytuacjach: przed wszczęciem, w trakcie, a także po zakończeniu postępowania ustalającego odszkodowanie. W żadnym z tych przypadków nie przewidziano "wstrzymywania się" od wydania decyzji do czasu złożenia wiążącego oświadczenia przez Skarb Państwa. Brak zatem zdecydowania Skarbu Państwa w tej mierze nie był przeszkodą w wydaniu decyzji co do całości przedmiotu rozpoznania.

Po wtóre nie można zaakceptować poglądu organu, jakoby określona przepisem art. 18 ust. 1b reguła nie dotyczyła rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z tym przepisem suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Z tej regulacji wynika swoista zasada "naczyń połączonych", która – w razie odrębnego rozstrzygania co do odszkodowania za prawo własności (lub wieczystego użytkowania) i za ograniczone prawa rzeczowe - może zostać naruszona. W przedmiotowej sprawie zasadę tę należy stosować i nie zmienia tego obowiązku specyficzny "układ podmiotowy". Wskazanie bowiem podmiotów zobowiązanych i uprawnionych jest w tym wypadku kwestią drugorzędną. Istotne jest to, że skutkiem decyzji z dnia 31 sierpnia 2012 r. było wygaśnięcie prawa wieczystego użytkowania i to prawo winno być zrekompensowane odpowiednim, a więc uwzględniającym wartość wskazanych w ustawie obciążeń, odszkodowaniem. To odszkodowanie należne jest byłemu wieczystemu użytkownikowi. W przedmiotowej sprawie użytkownikiem tym była Gmina, ale okoliczność ta nie oznacza, że przewidziana omawianym przepisem reguła sprawy tej nie dotyczy. Także i w tym przypadku suma odszkodowania za wieczyste użytkowanie i odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe nie może przekroczyć wartości wieczystego użytkowania. To, że właścicielem nieruchomość stał się były użytkownik wieczysty oznacza tylko konieczność odrębnego rozliczenia należnego Skarbowi Państwa odszkodowania jako różnicy wartości nieruchomości i wartości wieczystego użytkowania.

Z tych powodów wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji częściowej nie znajdowało należytego uzasadnienia.

Decyzję tę należy ocenić negatywnie także i z tego powodu, że choć rozstrzyga ona tylko w zakresie odszkodowania za wygasłą służebność, to w jej uzasadnieniu zawarto ustalenia dotyczące całości sprawy, a przede wszystkim pozytywną ocenę całego operatu szacunkowego, także w zakresie odszkodowania za nabytą nieruchomość, niejako antycypując ewentualne przyszłe rozstrzygnięcie.

Na uwzględnienie zasługuje podstawowy zarzut skargi odnoszący się do tej części operatu, w której oszacowano wartość odszkodowania za wygasłą służebność. W operacie kwestię tę omówiono w kilku zdaniach. Stwierdzono, że na rynku lokalnym nie występuje dostateczna liczba transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości podobne obciążone zbliżonymi służebnościami, wartość służebności wyceniono więc na podstawie § 38 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku braku możliwości określenia wartości w sposób, o którym mowa w ust. 2, wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa. Rzeczoznawca dla wyliczenia tych kosztów skonstruował wzór, w którym szacowana wartość miała stanowić wynik mnożenia całej, wyrażone w m2 powierzchni działki [...], wartości rynkowej 1 m2 gruntu i współczynnika K "uwzględniającego elementy wpływające na wartość wycenianego prawa, przyjmujący wartości z zakresu (0; 1), określający całkowity stopień utraty wartości gruntu obciążonego, związany z faktem ustanowienia służebności, uwzględniający sposób wykorzystywania (jego zmianę), powstałe uciążliwości itp." Wartość tego współczynnika przyjęto na 0,2. Rację ma strona skarżąca, że tak ogólnikowe wyjaśnienie nie poddaje się żadnej weryfikacji. W istocie bowiem podstawy ustalenia wskaźnika K pozostają nieznane. Nie wiadomo czy rzeczoznawca przyjął "całkowity stopień utraty wartości gruntu obciążonego, związany z faktem ustanowienia służebności", czy też inaczej wartość tę ustalił, jaki sposób użytkowania został przyjęty i dlaczego sposób ten miał mieć wpływ na koszt uzyskania służebności, jakie przyjęto uciążliwości i jaki jest ich związek ze służebnością. Co więcej, zupełnie poza zakresem zainteresowania rzeczoznawcy znalazły się okoliczności mogące mieć – jak się wydaje - znaczenie istotne. W szczególności w operacie nie ma mowy o tym, że służebność nabyta została nieodpłatnie, że nieruchomość obciążona była prawdopodobnie zagospodarowana i użytkowana w sposób opisany w operacie już przed ustanowieniem służebności, że szlak drożny po którym służebność mogła być wykonywana zajmował jedynie część nieruchomości (bo reszta to powierzchnie utwardzone służące jako parking). Nie ustalono też, czy szlak służebny był dostępny publicznie, czy też tylko dla uprawnionych, w jakim celu służebność ustanowiono i w jaki sposób służebność była wykonywana. Wszystkie te okoliczności – jak się wydaje – powinny być uwzględnione przy określaniu "kosztu uzyskania prawa", a więc i wysokości odszkodowania.

Nie wyjaśniono też w ogóle, czy skutkiem wygaśnięcia służebności była rzeczywista strata. Stosownie do art. 28 ust. 2 Konstytucji RP z wywłaszczeniem wiąże się obowiązek zapłaty słusznego odszkodowania. Konstytucja RP nie precyzuje terminu "słuszne odszkodowanie". Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości utraconego lub naruszonego dobra, co oznacza, że powinno stwarzać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub - jeśli ująć to szerzej - takie, które pozwoli uprawnionemu na odtworzenie jego sytuacji majątkowej, jaką miał przed podjęciem decyzji organu władzy publicznej o ingerencji w sferę jego interesów majątkowych (np. wyroki TK: z 25 listopada 2003 r. K 37/02, OTK-A 2003/9/96; z 14 marca 2000 r. P 5/99 OTK 2000/2/60). Pojęcie słusznego odszkodowania musi być postrzegane przez pryzmat wyważenia interesu publicznego i prywatnego, powinno stanowić wyraz zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności naruszenia praw jednostki w interesie ogółu (zob. M. Wolanin, w: W. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa..., 2011, s.964). Dla stwierdzenia, czy tak rozumiana ekwiwalentność ma miejsce w rozpoznawanych przypadku nie powinno być obojętne to, czy wygaśnięcie służebności drogowej spowodowało konieczność odtworzenia czy pozyskania innego dojazdu do władającej, czy też dojazd ten został zapewniony w inny sposób. Także i w tym zakresie nie poczyniono żadnych ustaleń.

Ostatecznie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia sprawy we wskazanych obszarach, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też decyzję tę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono.

O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.