Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del.) Krzysztof Przasnyski (sprawozdawca), Protokolant Luiza Wyszomierska, po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Burmistrza K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 640/22 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na interpretację indywidualną Burmistrza K. z dnia 15 września 2022 r. nr Fn-Wp.3120.2.116.2022 w przedmiocie podatku od nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Burmistrza K. na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 640/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi B. sp. z o.o. w K. (dalej jako: "Skarżąca", "Spółka") na interpretację indywidualną Burmistrza K. z dnia 15 września 2022 r. nr Fn-Wp.3120.2.116.2022 w przedmiocie podatku od nieruchomości, uchylił zaskarżoną interpretację indywidualną. Jako podstawę prawną powołano art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Burmistrz Miasta K. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm., dalej jako: "u.p.o.l.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym, w którym przewoźnikowi kolejowemu udostępniane były jedynie tory stacji kolejowej K., nie należące do Spółki, spełniona została przesłanka zastosowania zwolnienia podatkowego przewidzianego w art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.l. w postaci udostępnienia infrastruktury kolejowej na rzecz przewoźnika kolejowego – podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów do stanu faktycznego przedstawionego przez Spółkę we wniosku o wydanie interpretacji prowadzi do wniosku, że Spółka nie udostępniała infrastruktury na rzecz przewoźnika kolejowego, gdyż wjazd na tory kolejowe należące do Spółki mógł się odbywać wyłącznie na jej pisemne żądanie;

- art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. w zw. z art. 291 ust. 1 w zw. z art. 107 ust. 1 i 3 oraz art. 108 ust. 4 zdanie 1 i 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm., dalej jako: "TFUE") poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie w jej ramach przywołanych przepisów TFUE dotyczących pomocy publicznej, pomimo obowiązku stosowania przepisów prawa europejskiego przez sądy krajowe – podczas gdy uwzględnienie ww. regulacji doprowadziłoby Sąd do wniosku, że wobec braku notyfikacji Komisji Europejskiej treści art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.l. obowiązującej od w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. zastosowanie znajduje klauzula zawieszająca z art. 108 ust. 3 zdanie 3 TFUE.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej Burmistrza na podstawie art. 188 p.p.s.a.. W przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, wówczas wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o orzeczenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 11 grudnia 2024 r., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. postanowił zawiesić z urzędu postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia pytań prejudycjalnych zawisłych przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zawartych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.04.2023 r. o sygn. III FSK 3/22. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą C-453/23.

Wyrokiem z 29 kwietnia 2025 r. w sprawie o sygn. C-453/23 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej rozstrzygnął ww. pytania prejudycjalne, a zatem ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. Z uwagi na powyższe okoliczności, postanowieniem z 14 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w związku z art. 193 p.p.s.a., postanowił podjąć zawieszone postępowanie kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Spór w rozpatrywanej sprawie, wokół którego oscylują zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczy odmiennej oceny przez Skarżącą i organ interpretacyjny spełnienia przesłanek do zastosowania zwolnienia podatkowego zawartego w art. 7 ust.1 pkt 1 lit. a u.p.o.l.

Art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. stanowi, iż zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty, budynki i budowle wchodzące w skład infrastruktury kolejowej w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym, która: a) jest udostępniana przewoźnikom kolejowym lub b) jest wykorzystywana do przewozu osób, lub c) tworzy linie kolejowe o szerokości torów większej niż 1435 mm. Zatem z przepisu tego wynika, że dla skorzystania z ustanowionego w nim zwolnienia konieczne jest aby grunty, budynki i budowle wchodziły w skład infrastruktury kolejowej w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym i aby została spełniona jedna z przesłanek wymienionych w pkt 1 ust. 1 tego artykułu.

Wykładnią przytoczonego przepisu wielokrotnie zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, m. in. wyrokach z 31 stycznia 2019, II FSK 3032/18; z 4 lutego 2020 r., II FSK 1627/19; z 13 lutego 2020 r., II FSK 2187/18; z 5 sierpnia 2020 r., II FSK 1438/18; z 25 maja 2022 r., III FSK 610/21, a ponieważ Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w tych orzeczeniach, posłuży się argumentacją w nich użytą.

W ramach pierwszej z wymienionych przesłanek omawiany przepis jednoznacznie odsyła do ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm., dalej jako: "u.t.k."). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.t.k. przez infrastrukturę kolejową należy rozumieć elementy określone w załączniku nr 1 do tej ustawy. Z kolei załącznik ten wskazuje, że w skład infrastruktury kolejowej wchodzą m. in. tory kolejowe, w tym rozjazdy i skrzyżowania torów, wchodzące w ich skład szyny, szyny żłobkowe, kierownice, odbojnice, prowadnice, zwrotnice, krzyżownice i inne elementy rozjazdów, podkłady kolejowe i przytwierdzenia, drobne elementy nawierzchni kolejowej, podsypka w tym tłuczeń i piasek (pkt 1); urządzenia sterowania ruchem kolejowym, w tym urządzenia zabezpieczające, sygnalizacyjne i łącznościowe na szlaku (pkt 5) oraz grunty, oznaczone jako działki ewidencyjne, na których znajdują się elementy wymienione w pkt 1-11 (pkt 12). Elementy te wchodzą w skład infrastruktury kolejowej, pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania. Niewątpliwie więc bocznica kolejowa stanowi infrastrukturę kolejową w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym.

W zakresie przesłanki zwolnienia, jaką jest udostępnianie infrastruktury kolejowej przewoźnikowi kolejowemu, interpretacja występującego w tym przepisie terminu "udostępnienie" nie wymaga sięgnięcia do u.t.k., tak jak ma to miejsce w przypadku pierwszej przesłanki zwolnienia. Przesłankę tę należy interpretować literalnie, w oparciu o gramatyczne brzmienie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.o.l., tj. jako faktyczny sposób wykorzystania infrastruktury kolejowej. Z analizy konstrukcji przepisu art. 7 ust. 1 u.p.o.l. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie wynika, iż w procesie wykładni pojęcia "jest udostępniana", odmiennie niż to miało miejsce do 31 grudnia 2016 r., nie jest wymagane sięgnięcie do przepisów u.t.k.. Przepis ten w brzmieniu zmienionym z dniem 1 stycznia 2017 r. odsyła do ustawy o transporcie kolejowym, ale w ściśle wskazanym w tym przepisie zakresie, tj. do przyjęcia znaczenia określenia "grunty, budynki i budowle wchodzące w skład infrastruktury kolejowej" takiego jakie zostało nadane w tej ustawie. W takiej sytuacji przesłankę tę należy interpretować literalnie, w oparciu o gramatyczne brzmienie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.o.l., uwzględniając przyjęte w języku polskim znaczenie słowa "udostępnia". Udostępnienie to możliwość skorzystania z danego obiektu przez inne podmioty niż władający obiektem. Nie może budzić wątpliwości, że podane przez Spółkę we wniosku o wydanie interpretacji prawa podatkowego okoliczności wskazują na udostępnianie infrastruktury kolejowej w potocznym rozumieniu wyrażenia "udostępniać".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie narusza prawa stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że podane we wniosku o wydanie zaskarżonej interpretacji prawa podatkowego okoliczności wskazują na udostępnianie infrastruktury kolejowej w - potocznym rozumieniu wyrażenia "udostępniać" - przewoźnikowi kolejowemu. Zgodnie bowiem z przedstawionym stanem faktycznym we wniosku, Skarżąca zawarła umowę bocznicową. Sposób obsługi bocznicy został uregulowany w Regulaminie Pracy Bocznicy Kolejowej. Powyższe niewątpliwie wskazuje na to, iż w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2021 r. Spółka stworzyła warunki do udostępnienia bocznicy licencjonowanemu przewoźnikowi kolejowemu, co odpowiada przesłance udostępnienia, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. Ze stanu faktycznego podanego we wniosku wynikało bowiem, że w latach 2017-2021 wjazd przewoźnika kolejowego na bocznicę Skarżącej był możliwy i bocznica mogła być użytkowana przez przewoźnika kolejowego. We wniosku podano, że Skarżąca stwarzała przewoźnikom kolejowym możliwość korzystania ze swojej bocznicy, czyli udostępniała bocznicę przewoźnikom kolejowym. Uwzględniając więc przedstawiony we wniosku stan faktyczny Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że spełniona była druga przesłanka zwolnienia z podatku od nieruchomości ustanowiona w art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. Przy czym, co istotne, podany we wniosku stan faktyczny jest "wiążący" dla organu interpretacyjnego, nie może on bowiem dokonywać weryfikacji podanych okoliczności faktycznych ani ich w jakikolwiek sposób modyfikować. Specyfika postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej polega bowiem między innymi na tym, że organ wydający interpretację "porusza się" wyłącznie w ramach stanu faktycznego przedstawionego przez wnioskodawcę oraz wyrażonej przez niego oceny prawnej.

Zadanie organu interpretacyjnego zawężone jest do analizy okoliczności podanych we wniosku. Organ wydający interpretację jest także związany zakresem problemu prawnego, jaki wnioskodawca przedstawi we wniosku. W konsekwencji opis stanu faktycznego/zdarzenia przyszłego zawarty we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej jest wiążący zarówno dla organu interpretacyjnego, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego prawidłowość wydanej interpretacji. Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 grudnia 2020 r., II FSK 2482/18, z dnia 31 marca 2021 r., I FSK 480/18, z dnia 23 września 2021 r., I FSK 1383/19, z dnia 13 października 2021 r., I FSK 1898/18).

Odrębną kwestią jest przy tym, że interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, gdy rzeczywisty stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywa się ze stanem faktycznym podanym przez wnioskodawczynię w złożonym wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2024 r., I FSK 563/23).

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.l., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie okazał się bezzasadny.

W ten sam sposób należało ocenić zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. w zw. z art. 291 ust. 1 w zw. z art. 107 ust. 1 i 3 oraz art. 108 ust. 4 zdanie 1 i 3 TFUE poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie w jej ramach przywołanych przepisów TFUE dotyczących pomocy publicznej, pomimo obowiązku stosowania przepisów prawa europejskiego przez sądy krajowe – podczas gdy uwzględnienie ww. regulacji doprowadziłoby Sąd do wniosku, że wobec braku notyfikacji Komisji Europejskiej treści art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.l. obowiązującej od w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. zastosowanie znajduje klauzula zawieszająca z art. 108 ust. 3 zdanie 3 TFUE.

Należy bowiem wyjaśnić, że w wyroku z 29 kwietnia 2025 r., C-453/23, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że "art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie wydaje się, by przepisy państwa członkowskiego, które zwalniają z podatku od nieruchomości grunty, budynki i budowle wchodzące w skład infrastruktury kolejowej, gdy jest ona udostępniana przewoźnikom kolejowym, stanowiły środek, który przysparza beneficjentom tego zwolnienia selektywnej korzyści." W konsekwencji nie można uznać, że art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.l. jest niezgodny z prawem traktatowym, co uzasadniałoby ewentualną odmowę jego zastosowania w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

s. Wojciech Stachurski s. Jacek Brolik s. Krzysztof Przasnyski (spr.)