Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 października 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej - k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. S. z dnia 1 kwietnia 2019 r. w sprawie kontroli posadowienia budynku mieszkalnego, tarasu ziemnego oraz nasypu ziemi na dz. nr 1 w L. postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie jw.

W uzasadnieniu organ podał m. in., że do organu wpłynął wniosek A. S. o kontrolę posadowienia budynku na działce nr 1 w L. pod względem zgodności z projektem zagospodarowania działki. Proszono szczególne o zbadanie tarasu wraz z połączonym z nim nasypem przy północno wschodniej ścianie tego budynku pod względem zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ustalono, że budynek mieszkalny jw. powstał w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, dołączając wymagane przepisami prawa dokumenty. Uprawniony geodeta załączył do inwentaryzacji powykonawczej zaświadczenie o zgodności posadowienia budynku z projektem zagospodarowania działki, zatwierdzona dokumentacja projektowa przewidywała w północno-zachodniej elewacji budowę tarasu ziemnego. Budowa budynku mieszkalnego oraz jego lokalizacja na dz. nr 1 była również badana w innych postępowaniach w organach nadzoru budowlanego. Brak jest zatem podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie posadowienia budynku mieszkalnego wraz z budową ziemnego tarasu na dz. nr 1 oraz podniesienia terenu przy granicy z działką 2, gdyż sprawy były już przedmiotem wcześniejszych rozstrzygnięć.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. S. Podała m. in., że w żadnym z wymienionych postępowań PINB nie kontrolował zgodności prac budowlanych z planem zagospodarowania działki 1 w L.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ podał m. in., że kwestia legalności budowy budynku j.w. była już rozpatrywana. W tożsamej sprawie zapadły rozstrzygnięcia ostateczne. Mamy do czynienia zarówno z tożsamością strony, z tożsamością przedmiotu postępowania, jak również zastosowanie znajdą te same przepisy postępowania. Gdyby organ pierwszej instancji wszczął ponownie postępowanie, zgodnie z wnioskiem strony i wydał w wyniku tego postępowania decyzję, wówczas doszłoby do naruszenia przepisów.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła A. S. Zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

2) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. polegające na niewystarczającym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i skupieniu się tylko na 1 nasypie,

3) naruszenie przepisu art. 61a k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie;

4) naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na tym, że wskazana w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości, organy dopuściły się nierównego traktowania stron.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych postanowień w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W uzasadnieniu skarżąca podała m. in., że twierdzenie, iż sprawy objęte żądaniem były już przedmiotem wcześniejszych rozstrzygnięć, ewidentnie nie jest prawdziwe. Taras połączony z nasypem wykonany jest niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ma wymiary dwukrotnie wyższe od przedstawianego na rysunkach projektu budynku i wzniesiony jest prawie na metr wyżej niż w projekcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317).

Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3).

Mają zatem racje organy, że kwestia legalności inwestycji jw. była już rozpatrywana w wielu różnych postępowaniach i aspektach, które szczegółowo opisano w postanowieniach. Organ podejmuje czynności w postępowaniu naprawczym także z urzędu i bada kompleksowo zagadnienie legalności obiektu oraz zagospodarowania działki (np. wyrok WSA w Gliwicach z 14 lutego 2020 r., sygn. II SA/Gl 1353/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 16 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Rz 1195/19).

W szczególności z pisma geodety z [...] r. wynika, że budynek jw. został posadowiony zgodnie z planem zagospodarowania działki. Kwestia ta była już rozpatrywana uprzednio przez organ. Przedmiotem postępowania był też nasyp ziemny. W skardze Skarżąca pisze także o masach ziemi z tarasu, które podtrzymuje mur oporowy (s. 3), jednak o tych kwestiach pisała też w korespondencji prowadzonej w innym postępowaniu – w piśmie do PINB z 9 grudnia 2017 r. (punkt III.1).

Organ nadzoru budowlanego swe działania realizuje w interesie publicznym, zatem podjęcie czynności wstępnych, w tym nawet kontrolnych – czy to z własnej inicjatywy organu, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela – z istoty rzeczy – nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż to jest wszczynane w jednostkowej sprawie dopiero, gdy ta wymaga indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego, kierowanego do oznaczonej osoby bądź osób (postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09; postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2132/10).

Stąd, wobec prowadzonych już uprzednio wielu postępowań, w wielu aspektach, kwestie merytoryczne, z powodu przeszkód formalnych, nie mogą tu być badane. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 7, 10 §1, 77 § 1, 80, 61a §1, 107 §3, 138 §1 pkt 1, 145 §1 k.p.a., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.