Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego instalacji - uchyla zaskarżoną decyzję. LS

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] zobowiązującą do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji oraz określającą zakres przedmiotowy rzeczonego przeglądu.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta [...] zobowiązał A S.A. z siedzibą w Ł. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla instalacji do produkcji brykietu i peletu z biomasy i odpadów położonej na terenie w/w zakładu, w terminie do 6 miesięcy od daty uprawomocnienia decyzji (pkt 1 decyzji). Jednocześnie w punkcie 2 decyzji orzekł, że zakres przeglądu ekologicznego powinien spełniać warunki określone w art. 238 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r. poz. 1232 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa", ze szczególnym uwzględnieniem:

- zbadania przy zastosowaniu metody olfaktometrii dynamicznej (PN-EN 13725) emisji z instalacji do produkcji brykietu i peletu z biomasy i odpadów w zakresie rodzaju i ilości związków emitowanych do powietrza, w tym związków złowonnych oraz ustalenia ewentualnych niezgodności wyników badań z obowiązującymi przepisami, przeprowadzenia analizy skuteczności działania urządzeń ograniczających emisję do powietrza atmosferycznego oraz ustalenia czy zachodzi konieczność zastosowania innych urządzeń ograniczających emisję do powietrza ze szczególnym zabezpieczeniem środowiska naturalnego przed związkami złowonnymi;

- ustalenia czy wykorzystywany obecnie emitor o parametrach określonych w pozwoleniu umożliwia dotrzymywanie standardów emisyjnych (rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów Dz.U. z 2014r., poz. 1546) i wartości odniesienia (rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu Dz.U. z 2010r. Nr 16, poz. 87.) w celu uzyskania prawidłowego rozprzestrzeniania emitowanych substancji, a w przypadku negatywnego wyniku wskazania parametrów właściwych emitora;

- identyfikacji źródeł pochodzenia odorów dla emisji zorganizowanej i niezorganizowanej oraz wskazania metod ograniczenia ich emisji;

- przeprowadzenia analizy procesu prowadzonego odzysku energetycznego w w/w instalacji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że o negatywnym oddziaływaniu na środowisko poprzez wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, które powodują uciążliwość zapachową na omawianym terenie został poinformowany przez lokalną społeczność oraz przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w S., który przeprowadził kontrolę instalacji do produkcji brykietu i peletu z biomasy i odpadów. Z uwagi na powyższe w dniu 24 października 2014r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia, czy zachodzi potrzeba sporządzenia i przedłożenia przez A S.A. przeglądu ekologicznego dla instalacji.

Organ I instancji wskazał następnie, że przeprowadził oględziny instalacji w czasie jej pracy, podczas której odbywała się produkcja brykietu ze słomy oraz prowadzenie suszenia wytłoków jabłkowych do postaci suszu jabłkowego. Wyjaśnił, iż podczas procesu suszenia występuje emisja do powietrza ze spalania paliwa – odpadów (o kodzie 030105) w celu wytworzenia ciepła na potrzeby procesu suszenia oraz emisja z suszenia. Starosta przypomniał, że stan formalnoprawny wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza został uregulowany decyzją z dnia [...], znak: [...], która została zmieniona decyzją z dnia [...] znak: [...] w zakresie uwzględnienia emisji z suszarni w instalacji do produkcji brykietu i peletu z biomasy i odpadów, przy czym w/w decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem uwzględniono tylko emisję z energetycznego spalania paliwa.

Dalej Starosta [...] wyjaśnił, że A S.A. z siedzibą w Ł. w toku postępowania podnosił, że posiada niezbędne uzgodnienia i atesty, certyfikaty i deklaracje zgodności, spełnia wszelkie normy środowiskowe i nie ma wpływu na zdrowie mieszkańców i środowisko, powołując się przy tym na kontrole przeprowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska. Jednocześnie Zakład wskazywał na brak możliwości przeprowadzenia pomiaru zawartości substancji zanieczyszczających emitowanych z instalacji suszarni z uwagi na zbyt dużą wilgotność gazów odlotowych, podpierając swoje twierdzenia pismem Zakładu Produkcyjno-Handlowo-Usługowego A z P., zawierającym informację z ustaleń wizji terenowej przeprowadzonej przez tę firmę w styczniu 2014r., wskazującą na brak możliwości przeprowadzenia pomiarów metodyką wskazaną w Polskiej Normie PN-Z-04030-7:1994 z uwagi na zbyt dużą wilgotność gazów odlotowych.

Organ wskazał w dalszej kolejności, iż w związku z tym, że w czasie emisji zanieczyszczeń z instalacji suszarni występuje uciążliwość zapachowa konieczne jest wykonanie analizy w celu określenia rodzaju i wielkości emitowanych związków z procesu suszenia, również ze względu na to, że emisja w tym zakresie była pominięta na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej z dnia [...] znak: [...] wydanej przez Burmistrza Miasta Ł. dla przedmiotowej instalacji. W ocenie Starosty [...] przeprowadzenie analizy emisji poprzez wykonanie przeglądu ekologicznego z w/w instalacji pozwoli ponadto na sprawdzenie czy są możliwe do zastosowania metody ograniczenia substancji złowonnych, które są objęte wartościami odniesienia. Z uwagi na brak możliwości zbadania gazów odlotowych z suszarni metodyką wskazaną w Polskiej Normie PN-Z-04030-7:1994, na co powołał się przedstawiciel A S.A., organ wskazał w decyzji inną, właściwą metodykę badań, zgodnie z Polską Normą PN-EN 13725.

Dodatkowo – w przekonaniu Starosty – konieczne jest przeprowadzenie identyfikacji innych źródeł substancji złowonnych, które mogą powodować emisję zorganizowaną i niezorganizowaną, takich jak emisje z procesu spalania paliwa-odpadów, suszenia, magazynowania odpadów i produktów ubocznych przeznaczonych do suszenia oraz ich transportu do suszarni i rozładunku.

Organ wskazał ponadto, że ustalił na podstawie prowadzonej przez zakład ewidencji odpadów, że w instalacji jest prowadzony odzysk energetyczny dla odpadu o kodzie 030105 (trociny, wióry, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione przy kodzie 030104) bez stosownego zezwolenia na prowadzenie odzysku w tym zakresie. Proces ten nie był również przedmiotem analizy w postępowaniu w związku z wydaniem decyzji środowiskowej dla przedmiotowej instalacji wydanej przez Burmistrza Miasta Ł., w związku z tym zasadne jest wykonanie przeglądu ekologicznego uwzględniającego również ten proces i jego oddziaływanie.

Kończąc Starosta przypomniał, iż na celowość wykonania przeglądu ekologicznego przez zakład wskazał także Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. w piśmie z dnia 30 września 2014r. skierowanym do organu po przeprowadzeniu kontroli w przedmiotowym zakładzie.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła A S.A. z siedzibą w Ł..

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania A S.A., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytaczając poglądy doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnośnie unormowania zamieszczonego w tytule III dziale V ustawy, wskazał że zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego powinien być określony w decyzji wydanej na podstawie art. 237 ustawy w taki sposób, aby nawiązywał do okoliczności faktycznych stwierdzonych w konkretnej sprawie, a równocześnie sprzyjał realizacji celu istnienia tej regulacji prawnej, tj. stwierdzeniu, czy w konkretnym przypadku zachodzi negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko, na czym ono polega i jaki jest jego zakres.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] została wydana przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo do załatwienia sprawy, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego spełniającego warunki określone w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.". Poza tym – w ocenie Kolegium – zespół urządzeń technicznych, do którego odnosi się obowiązek nałożony w tej decyzji, jest niewątpliwie instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, co oznacza, że jego eksploatacja może spowodować emisję; zaś [...] w Ł. – jako przedsiębiorca, w rozumieniu odrębnych przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, uprawniony do władania przedmiotową instalacją na podstawie przysługującego do niej tytułu prawnego, będący także właścicielem gruntu, na którym jest ona zlokalizowana – jest prowadzącym instalację podmiotem korzystającym ze środowiska, czyli potencjalnym adresatem obowiązku, o którym mowa w art. 237 ustawy (przy uwzględnieniu art. 3 pkt 20 i 31 ustawy). Organ dodał, że powyżej wskazane ustalenia nie zostały zakwestionowane przez stronę w złożonym przez nią odwołaniu od decyzji.

Zdaniem Kolegium Starosta [...] był upoważniony do nałożenia na A S.A. w Ł. obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w celu ustalenia, czy użytkowana przez ten podmiot instalacja oddziałuje negatywnie na środowisko. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, chociaż nie przesądzają faktu negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, to wskazują na możliwość występowania takiego oddziaływania. Kolegium wskazało, że ma świadomość, że sporządzenie przeglądu ekologicznego obciąża finansowo zobligowany do tego podmiot, lecz jednocześnie zaznaczyło, iż zastosowanie takiego rozwiązania ma umocowanie nie tylko w treści art. 237 ustawy, ale także w innych regulacjach prawnych zawartych w ustawie o bardziej ogólnym charakterze np. art. 6, art. 7. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] wyczerpał wszystkie dostępne możliwości i środki dowodowe, by dokonać ustaleń co do ewentualnego negatywnego oddziaływania przedmiotowej instalacji na środowisko. Świadczy o tym przeprowadzenie przezeń dowodu z oględzin instalacji, która to czynność została dokonana w sposób rzetelny i doprowadziła do uzyskania szeregu szczegółowych i istotnych informacji na temat instalacji będącej przedmiotem postępowania oraz uwarunkowań prawnych i faktycznych związanych z jej eksploatacją. Organ podkreślił, że ustalenia organu I instancji są zbieżne z ustaleniami [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zawartymi w piśmie z dnia [...] znak: [...] informującym Starostę [...] o wynikach kontroli interwencyjnej przeprowadzonej wobec A S.A. w Ł., stwierdzających występowanie emisji zorganizowanej zanieczyszczeń do powietrza w procesie eksploatacji suszarni wykorzystywanej na potrzeby instalacji do produkcji brykietu i sugerujących rozważenie możliwości zobowiązania tego podmiotu do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Tezę o konieczności wykonania przeglądu ekologicznego uzupełniają spójne w swej treści skargi osób zamieszkujących na terenie sąsiadującym z zakładem, na którym prowadzona jest instalacja.

Wobec faktu, iż ustalenia płynące z oględzin instalacji przeprowadzonych przez Starostę [...] oraz czynności kontrolnych dokonanych w związku ze skargami mieszkańców przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie są oparte na wiedzy specjalistycznej, w powiązaniu z faktem ich kwestionowania przez A S.A. w Ł., Kolegium przyznało, że środkiem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne ustalenie tej okoliczności faktycznej, może być tylko ekspertyza wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie wykształcenie i kwalifikacje zawodowe.

Zdaniem Kolegium na aprobatę nie zasługuje zarzut nieuwzględnienia przez Starostę [...] innych metod i środków, których zastosowanie mogłoby doprowadzić do dokonania tych samych ustaleń faktycznych, które mają wynikać z przeglądu ekologicznego, bowiem strona odwołująca nie sprecyzowała tych metod i środków. Ponadto – w ocenie organu odwoławczego – sprzeczne z ustaleniami wynikającymi z analizy akt sprawy jest twierdzenie Spółki, iż kontrole przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nigdy nie wykazały żadnych nieprawidłowości i zaniedbań.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że intencją organu ochrony środowiska było wnikliwe i wyczerpujące wyjaśnienie kwestii będącej przedmiotem licznych skarg osób fizycznych oraz działań interwencyjnych podejmowanych w związku z nimi przez inne organy administracji publicznej, nie zaś nałożenie na stronę swoistej sankcji. Podkreślił, że chociaż A S.A. dysponuje decyzjami administracyjnymi zezwalającymi jej na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji oraz na odzysk określonych odpadów, a także decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie użytkowania hali produkcyjnej obróbki wiórowej metali na halę do produkcji brykietu z odpadów, to akty te obejmują jedynie niektóre spośród substancji wykorzystywanych w ramach eksploatacji przedmiotowej instalacji. Kolegium wskazało jednocześnie, że pozostałe zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło również, że aprobuje również rozstrzygnięcie Starosty [...] w części określającej zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego, podkreślając że nawet w przypadku gdy możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji, która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko organ ochrony środowiska może określić zakres wymagań stawianych przeglądowi ekologicznemu przez odwołanie się do treści art. 238 ustawy, co też uczynił Starosta [...] w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Kolegium także skorzystanie przez organ I instancji z uprawnienia do wskazania konkretnej metody badań, wynikającego z art. 239 pkt 2 ustawy ma swoje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym jako reakcja na stanowisko strony w tym zakresie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wywiodła [...] S.A. z siedzibą w Ł.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 237 ustawy poprzez:

- jego błędne zastosowanie i uznanie, iż zachodzą przesłanki umożliwiające nałożenie na skarżącego obowiązku we wskazanym powyżej przepisie;

- jego błędne zastosowanie i wskazanie metody badawczej nieadekwatnej do zakresu badania jaki obejmuje zobowiązanie do przeglądu ekologicznego;

- art. 240 ustawy poprzez:

- jego błędne zastosowanie i nieograniczenie zakresu przeglądu ekologicznego i nieuzasadnienie przyczyn nałożenia obowiązku przeprowadzenia przeglądu ekologicznego w pełnym zakresie wskazanym w art. 238 ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niewyjaśnienie całego stanu faktycznego w szczególności w zakresie, czy występuje możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko;

- art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W motywach skargi podniesiono, że samo niezadowolenie mieszkańców z działalności prowadzonej przez skarżącego nie jest tożsame z istnieniem okoliczności świadczących o możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącej decyzja organu II instancji nie uwzględnia i nie przykłada znaczenia do stosowanej przez nią technologii. Spółka podkreśliła, że z instalacji nie wydostaje się dym czy sadza mogące wprowadzać do atmosfery zanieczyszczenia, lecz wyłącznie para wodna.

Następnie skarżąca wskazała, że prawdziwym celem i rzeczywistym powodem wydania zaskarżonych decyzji są skargi nielicznych mieszkańców na pewne uciążliwości zapachowe, o czym świadczy wskazana przez organ I instancji metoda badawcza służąca wyłącznie do oznaczania stężenia zapachowego, podkreślając jednocześnie, że za pomocą metody olfaktometrii dynamicznej nie jest możliwe ustalenie rodzaju i ilości związków emitowanych do powietrza. Ustalenie natomiast niezgodności zapachowych z obowiązującymi przepisami prawa nie jest możliwe ze względu na fakt, iż nie obowiązują przepisy ustalające dopuszczalne normy w powyższym zakresie. W ocenie skarżącej decyzja organu II instancji nie uwzględnia i nie wskazuje, w jakim celu przegląd ekologiczny de facto ma zostać wykonany.

Zdaniem Spółki organ odwoławczy nie wziął pod uwagę rodzaju instalacji stosowanej przez skarżącego oraz faktu, iż możliwość przekroczenia jakichkolwiek progów emisji jest wykluczona, gdyż do powietrza w wyniku procesu suszenia przedostaje się w 100% para wodna a na dzień dzisiejszy brak jest obowiązujących przepisów co do norm odorowych, do których można by było się odnieść. Dlatego nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego w niniejszej sprawie wyklucza realizację celów określonych w art. 135, 426 ust. 4 pkt 2, 362 ustawy.

Skarżąca podkreśliła, że instalacja przez nią prowadzona jest instalacją ekologiczną wykorzystującą jedynie odpady i produkty uboczne pochodzenia rolniczego i drzewnego. Z instalacji nie wydobywa się dym czy sadza mogące wprowadzać do atmosfery zanieczyszczenia.

Następnie Spółka podniosła, że zarówno organ I jak i II instancji nie wskazały i nie uzasadniły w sposób wyczerpujący, jakie przesłanki stały za zobowiązaniem skarżącego do wykonania przeglądu ekologicznego obejmującym w całości zakres określony w art. 240 ustawy, podczas gdy podejmując decyzję organ administracji powinien szczegółowo uzasadnić, dlaczego przyjął taki a nie inny zakres nałożonego obowiązku.

Podsumowując strona wskazała, że decyzja zobowiązująca do przeprowadzenia przeglądu ekologicznego w zakresie wskazanym przez Starostę [...] jest niewykonalna w szczególności przy zastosowaniu wskazanej metody badawczej. Zobowiązanie skarżącego do wykonania przeglądu ekologicznego w pełnym zakresie określonym w art. 238 ustawy jest bezpodstawne i stanowi naruszenie słusznego interesu strony. Ponadto podniosła, że organ administracji zarzuca, iż w instalacji prowadzony jest odzysk energetyczny dla odpadu o kodzie 030105 bez stosownego pozwolenia a zgodnie z decyzją z dnia [...] skarżąca posiada pozwolenie na odzysk wskazanego odpadu. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub wydanie lub wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja zobowiązującą do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla określonej instalacji. Oceniając legalność tej decyzji na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 237 ustawy organ ochrony środowiska może, w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska, do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że do prawidłowego zastosowania art. 237 ustawy nie jest konieczne ustalenie wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, ale możliwość wystąpienia takich skutków. Zatem do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego wystarczająca będzie sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu (vide: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2011).

Przyznając organom administracji możliwość nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego, ustawodawca nie sformułował wprost, realizacji jakich celów ma on służyć. W orzecznictwie przyjmuje się, że przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Zatem przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i jednocześnie przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. Dlatego też, organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych (vide: wyrok NSA z dnia 26 września 2013r. w sprawie II OSK 1568/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2012r. w sprawie IV SA/Wa 1263/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 października 2010r. w sprawie II SA/Sz 527/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konstrukcja powyższego przepisu poprzez sformułowanie "może" prowadzi do wniosku, że organ ochrony środowiska posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Oczywiście nie oznacza to dowolności lecz obowiązek przedstawienia w decyzji przesłanek uzasadniających nałożenie powyższego obowiązku. Zatem organ musi ustalić nie tylko to, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, ale także i to, że poprzez nałożenie powyższego obowiązku jest możliwe osiągnięcie celu stającego przed przeglądem ekologicznym. Ponadto, skoro ów przegląd jest w istocie opinią specjalistyczną, której koszty obciążają prowadzącego instalację, to nałożenie tego obowiązku nie powinno mieć miejsca gdy cel stojący przed przeglądem ekologicznym mógłby zostać osiągnięty w drodze innych środków dowodowych. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 czerwca 2010r. w sprawie II SA/Ke 318/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie II SA/Sz 538/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego powinno zatem nastąpić wyłącznie po analizie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu w przedmiocie zobowiązania podmiotu prowadzącego instalację do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż prowadzona instalacja może być źródłem uciążliwości zapachowych. Z powyższego punktu widzenia wypada zgodzić się z zaskarżoną decyzją, przy czym jest to zgoda wyłącznie co do samej zasady rozstrzygnięcia.

Z okoliczności sprawy wynika, że powstawanie substancji złowonnych może następować w procesie suszenia odpadów w postaci wytłoków ale także magazynowania odpadów i produktów ubocznych przeznaczonych do suszenia oraz w czasie ich transportu i rozładunku. Przy czym – jak wskazano w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia 6 grudnia 2013r. – związki złowonne, które mają wartości odniesienia w powietrzu na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. nr 16, poz. 87) (np. aldehyd octowy, octan etylu) mogą mieć swe źródło w emisji technologicznej (proces suszenia i spalania). Z okoliczności sprawy nie wynika tym samym, aby tego rodzaju związki złowonne miały źródło w innych elementach prowadzonej instalacji. Owszem owe elementy instalacji mogą być źródłem powstawania odorów, ale nie są to związki złowonne, które mają wartości odniesienia w powietrzu na podstawie w/w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010r. Tym samym powstaje problem rozumienia negatywnego oddziaływania na środowisko w sytuacji gdy nie wszystkie związki złowonne podlegają reglamentacji prawnej. Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że o negatywnym oddziaływaniu na środowisko możemy mówić jedynie wówczas gdy emisja określonego związku do środowiska w ogóle podlega prawnej reglamentacji. Dopiero skonstatowanie powyższej okoliczności uzasadnia badanie poziomu owej emisji i jej weryfikację z poziomem dopuszczalnym przez prawo.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy należy jednoznacznie wskazać, iż bezpodstawne jest nakazywanie opracowania przeglądu ekologicznego w zakresie emisji wszelkich związków złowonnych, w tym takich, które nie podlegają prawnej reglamentacji. Tym samym nakazany zakres przeglądu winien obejmować wyłącznie związki złowonne podlegające prawnej reglamentacji, w szczególności te, które mają wartości odniesienia w powietrzu na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010r. Zasadnie zatem strona skarżąca podważa zakres nałożonego obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Uwzględniając to co zostało powyżej powiedziane, zasadnie strona skarżąca stawia także zarzut nieadekwatnego do okoliczności sprawy nakazania zastosowania metody badawczej emisji z instalacji. Metoda olfaktometrii dynamicznej, której stosowanie nakazano kwestionowaną decyzją, w sposób ogólny wskazuje zapachowe stężenia wonnych zanieczyszczeń powietrza. Z okoliczności sprawy, a w szczególności z uzasadnienia decyzji nie wynika aby powyższa metoda pozwalała weryfikować określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010r. wartości odniesienia w powietrzu związków złowonnych emitowanych przez przedmiotową instalację.

Zasadnie także strona skarżąca wskazuje na brak uzasadnienia dla obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego w zakresie określonym przez przepis art. 238 ustawy. Analizując uzasadnienia kwestionowanych decyzji należy dojść do wniosku, iż nie zawierają one jakichkolwiek uwag usprawiedliwiających tak szerokie nałożenie obowiązku. Decyzja uznaniowa winna charakteryzować się przekonywującym uzasadnieniem, które rozważa wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Określenie zakresu nałożonego obowiązku z całą pewnością winno doczekać się wszechstronnego uzasadnienia, które odnosić się będzie do konkretnych okoliczności sprawy, nie zaś nawiązywać wyłącznie w ogólny sposób do uznaniowości rozstrzygnięcia. Konstatując wypada wskazać, iż zaskarżona decyzja w powyższym zakresie jest pozbawiona przekonywującego uzasadnienia, co usprawiedliwia nie tylko zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. ale także naruszenia art. 237 w związku z art. 238 ustawy.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Na marginesie wypada jedynie wskazać na powielanie przez organy obu instancji błędnej informacji zaczerpniętej z pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] o tym, że nie wszystkie emisje przedmiotowej instalacji objęte są decyzjami administracyjnymi. Wbrew temu co podnosiły organy decyzja Starosty [...] z dnia [...] zmieniająca dotychczasową decyzję tego organu pozwalającą na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, w sposób wyraźny określa wielkości emisji zorganizowanej z instalacji suszarni zarówno z procesu rozpalania (emisja energetyczna), jak i z procesu suszenia i spalania (emisja technologiczna) (tabela nr 3 decyzji zmieniającej)

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien raz jeszcze rozważyć kwestie zakresu nakazanego przeglądu ekologicznego, dokonując niezbędnych ustaleń w oparciu o normę art. 136 K.p.a., przy czym zakres przeglądu ekologicznego winien mieć na uwadze zarówno charakter instalacji, jej rozmiary i uciążliwość dla środowiska, uwzględniając w tym zakresie wzorzec przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko opisany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.), jak i brać pod uwagę charakter możliwego negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej instalacji.

a.bł.