Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu odnośnie punktu 1 wniosku z [...]; 2) zobowiązuje organ do rozpoznania punktu 2 wniosku z [...] 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 5) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie na rzecz skarżącego P. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 21 sierpnia 2024 r. P.K. (dalej jako: "skarżący"), powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie (dalej jako: "organ"), z wnioskiem o udzielenie następujących informacji:

1. Jakie działania podejmował organ w latach 2018 – 2024, aby nie dochodziło do patologii i naruszania prawa, polegającego na regularnym niewykorzystywaniu urlopu wypoczynkowego przez wójtów i osoby p.o. wójta Gminy [...], po to by w konsekwencji pobrać gigantyczny ekwiwalent za niewykorzystany urlop ?

2. Przesłanie skanów protokołów kontroli wraz ze wszystkimi załącznikami, składanymi wyjaśnieniami, wystąpieniami pokontrolnymi, zaleceniami itp., informacjami o konsekwencjach (czyli ewentualnie nałożonych mandatach, ich wysokości, osobach które zostały ukarane) przeprowadzonych przez PIP w Urzędzie Gminy [...]w latach 2018 – 2024.

Pismem z 4 września 2024 r. organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do 20 września 2024 r.

W dniu 9 września 2024 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzieleniu informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nierozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w wymaganym terminie.

Podnosząc powyższy zarzut wniósł o:

1/ stwierdzenie bezczynności organu i stwierdzenie, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa;

2/ zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

3/ wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł.;

4/ zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że żądane dane są informacją publiczną. Organ naruszył art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdyż zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy miał obowiązek uzasadnić. Nie wystarczy wskazanie, że zachodzi konieczność analizy i przygotowania dokumentacji oraz ich anonimizacji. Nadto w uzasadnieniu skargi przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące możliwości i prawidłowości przedłużenia terminu do udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o:

1/ umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej;

2/ oddalenie skargi w pozostałym zakresie, w stwierdzenie że organ nie dopuścił się bezczynności oraz nie wymierzanie organowi grzywny;

3/ zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wymaga wskazania uzasadnienia przedłużenia terminu, ale podania powodów opóźnienia, a powody te nie muszą być nadzwyczajne i wyjątkowe. Skarżący przed upływem stosownego terminu został poinformowany o braku możliwości udostępnienia informacji w terminie 14 dni oraz o wskazaniu nowego terminu. Czynności szczegółowo opisane w odpowiedzi na skargę wymagały znacznego nakładu pracy, tym samym zachowanie terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. było niemożliwe. Dlatego też w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

W dniu udzielania odpowiedzi na skargę tj. 20 września 2024 r. organ wystosował do skarżącego pismo, w którym poinformował go o obowiązkach spoczywających na organie. Stwierdził również, że we wskazanym okresie inspektorzy pracy przeprowadzali kontrole w U.G. [...] m. in. w kwestiach związanych z udzielaniem urlopów wypoczynkowych oraz wypłatą ekwiwalentu. W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości skierowano wystąpienia pokontrolne. Skarżący w piśmie tym poinformowany został o treści wniosków wynikających z wystąpień pokontrolnych i o tym, że w 2018 r. w stosunku do osoby odpowiedzialnej za naruszanie przepisów prawa pracy zastosowano środek oddziaływania wychowawczego.

Do powyższego pisma dołączono dwa zanonimizowane protokoły kontroli.

Skarżący w piśmie z 1 października 2024 r. zarzucił, że organ w sposób "rozmyślny" utrudnia jemu dostęp do informacji publicznej, zaś w przesłanych dokumentach zanonimizował wszystko.

Odnosząc się do powyższego organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, stwierdził że skarżącemu udostępniono wszystkie wnioskowane dokumenty i informacje. Powyższego stanu nie zmienia ich częściowa anonimizacja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów

w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.").

Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87).

Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Nie ulega żadnym wątpliwościom, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.").

Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okręgowy Inspektor Pracy jest organem władzy publicznej zobowiązanym do czuwania nad przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa w tym w zakresie prawidłowości stosowania przepisów dotyczących urlopów wypoczynkowych.

Dlatego też nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane informacje w postaci protokołów kontroli oraz podejmowanych działań stanowiły informację publiczną, dotyczyły one bowiem realizacji zadań publicznych, tj. podejmowania przez organ władzy publicznej konkretnych działań w ramach posiadanych kompetencji, w odniesieniu do konkretnego podmiotu.

Ustalenie, że wniosek obejmował informację publiczną oznacza, że organ miał obowiązek udostępnienia żądanych danych w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ( z zastrzeżeniem ust. 2 ) albo wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w przypadku stwierdzenia, że żądane informacje podlegają prawnej ochronie.

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 art. 13 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Co organ w rozpoznawanej sprawie uczynił.

Z brzmienia przywołanych przepisów wynika zatem wprost, iż co do zasady przewidziany prawem termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek wynosi 14 dni od daty złożenia wniosku. Przewidziana przez ustawodawcę możliwość wydłużenia tego terminu, maksymalnie do dwóch miesięcy, odnosi się natomiast do sytuacji np. nieprecyzyjnego sformułowania treści wniosku, jego wielowątkowości, czy też występującej wątpliwości, co do możliwości uznania żądanych informacji za informację publiczną, uniemożliwiającej rozpatrzenie żądania w terminie 14 dni. Wydłużony do dwóch miesięcy, termin na udzielenie informacji publicznej bez wątpienia jest wyjątkiem od zasady, może występować jedynie w uzasadnionych sytuacjach i to po uprzednim poinformowaniu podmiotu składającego wniosek o przyczynach opóźnienia organu w udzieleniu odpowiedzi.

Podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej ( Irena Kamińska , Mirosława Rozbicka -Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, wyd. III).

W rozpoznawanej sprawie organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu do udzielenia informacji publicznej wskazując na konieczność analizy i przygotowania dokumentacji do jej udostępnienia, w tym dokonaniem anonimizacji.

W ocenie sądu nie były to uzasadnione powody opóźnienia udzielenia informacji publicznej, gdyż treść żądania pomimo zawarcia jej na przestrzeni sześciu lat w rzeczywistości ograniczała się do analizy dwóch protokołów i kilku zdań dotyczących podjętych działań. Przytaczanie następnych argumentów na etapie postępowania sądowego było działaniem nie tylko spóźnionym, ale również nie przekonującym ( np. odszukanie w archiwum protokołów ) o konieczności przedłużenia terminu do udostępnienia informacji publicznej.

Żądana informacja dotyczyła dwóch pytań, odpowiedzi na nie zostały udzielone po upływie 14 – dniowego terminu, który nie został przez organ zachowany, gdyż podstawy do jego przedłużenia nie wystąpiły.

Żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 21 sierpnia 2024 r., ustawowy termin odniesienia się do wniosku upłynął zatem 4 września 2024 r., zaś odpowiedź udzielona zastała 20 września 2024 r.

Nie można jednak przyjąć, że skarżący uzyskał pełną odpowiedź na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie sądu pełna odpowiedź dotyczyła jedynie pytania pierwszego, gdyż organ poinformował, że przeprowadzał kontrole, że skierował zalecenia pokontrolne zawierające ( wyszczególnione w piśmie z 20 września 2024 r. ) wnioski, jak również i to, że po kontroli w 2018 r. zastosował środek oddziaływania wychowawczego.

W sytuacji ustania bezczynności ( tu co do 1 pytania ) sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek (udostępnił żądaną informację), chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach sąd umarza postępowania w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt 1. wyroku.

Odmienna sytuacja dotyczyła pytania zawartego w pkt 2 wniosku, gdyż w tym przypadku przedstawiono skarżącemu dwa protokoły kontroli, jednak po ich anonimizacji nie zawierały one praktycznie żadnych informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, w sprawie III OSK 3095/21 zwrócił uwagę na to, że ocena, czy organ uznając, że ma obowiązek częściowo ograniczyć udostępnianą informację poprzez nieudostępnienie danych osobowych ( tajemnicy przedsiębiorcy) znajdujących się w tej informacji czyni to poprzez wydanie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też wystarczające jest zanonimizowanie części danych i nie ma konieczności wydania decyzji odmownej może być odmienna. Jako kryterium dla wyboru 1 lub 2 wariantu – zadaniem NSA – jest to, czy zanonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, "niejako przy okazji" udostępniania informacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie skarżący w sposób jednoznaczny zażądał protokołów kontroli wraz z załącznikami. Zatem organ winien dane te udostępnić, albo odmówić ich ujawnienia, jeśli – w ocenie organu – są to dane podlegające ochronie, ale odmowa ta winna przyjąć postać decyzji administracyjnej.

Zwrócić należy uwagę na to, że przesłane, skarżącemu protokoły kontroli nie zawierają żadnych danych poza wskazaniem osób przeprowadzających kontrolę, gdyż zanonimizowane zostały praktycznie wszystkie ustalenia z przeprowadzonych kontroli, poza tymi które stanowiły odpowiedź na pytanie nr 1.

Dlatego też jeżeli chodzi o odwołanie się do ochrony danych osobowych lub tajemnicy przedsiębiorcy, to zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Jednak okoliczność przemawiająca za tym, że określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że tracą one przez to charakter informacji publicznej. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. m.in. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2098/19).

Tak więc w rozpoznawanej sprawie organ uznając, że w protokole kontroli znajdują się dane osobowe lub tajemnice przedsiębiorcy podlegające ochronie powinien wydać stosowną decyzję.

Dlatego Sąd w pkt 2/ wyroku zobowiązał organ do rozpoznania pkt 2 wniosku skarżącego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd stwierdził jednocześnie w pkt 3/ wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające niewłaściwe rozpoznanie wniosku. Stwierdzona bezczynność wynikała zaś z odmiennej oceny prawnej przy rozpoznania wniosku, dlatego nie można uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Ocena ta, choć nie została podzielona przez sąd, z pewnością nie miała cech rażącego naruszenia prawa.

Z tych samych przyczyn sąd uznał, że wymierzanie organowi grzywny nie będzie zasadne ( pkt 4 wyroku )

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, kosztów zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł i opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł Sąd orzekł w pkt 5/ wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).

Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.