Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu T. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu T.

W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że Rada [...] grudnia 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu T., zwaną dalej "uchwałą".

Uchwała wpłynęła do D. Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu 5 grudnia 2014 r. W toku badania jej legalności organ nadzoru stwierdził podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) w związku z § 32 ust. 1 i ust. 2 oraz § 33 ust. 2 Statutu Powiatu T., przyjętego uchwałą Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] (opubl. Dz. Urz. Woj. Dolnośl. nr 11 poz. 513 z późn. zm.; zwany dalej "Statutem"), oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.).

Przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (zwanej poniżej "ustawą"), zgodnie z którym rada powiatu wybiera ze swego grona przewodniczącego i jednego lub dwóch wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

Jak wynika z protokołu z I sesji Rady Powiatu T. w punkcie 3 porządku obrad przewidziano wybór Przewodniczącego Rady Powiatu. Prowadzący obrady poprosił o zgłaszanie kandydatur - zgłoszono M. S. i H. C.. Następnie zgłoszono kandydatury do komisji skrutacyjnej, dokonano wyboru członków tej komisji. Po przerwie w celu ukonstytuowania się komisji oraz przygotowania kart do głosowania, Przewodniczący Komisji Skrutacyjnej omówił zasady głosowania. Pouczył radnych, że zaraz otrzymają karty do głosowania. Na każdej karcie wpisane są w kolejności alfabetycznej dwa nazwiska - Pana C. H. i Pana S. M. Dalej poinstruował radnych, że "stawiamy tylko jeden krzyżyk na karcie i przy osobie, którą chcemy żeby została Przewodniczącym Rady Powiatu. Postawienie dwóch krzyżyków lub dwóm osobom powoduje to, że karta jest, że głos jest nieważny, jak również nie postawienie żadnego krzyżyka powoduje to, że głos jest również nieważny". Dalej z protokołu wynika, że radny S. B. wstał, poprosił o udzielenie głosu powiedział "Proszę wpisać do protokołu, że nie biorę udziału w głosowaniu". Karty do głosowania stały rozdane radnym, karta dla radnego S. B. została na stole. Radni wrzucali karty do urny. Po przerwie Przewodniczący Komisji Skrutacyjnej odczytał treść protokołu Komisji, z którego wynikało, że radnych obecnych przy głosowaniu było 18, w głosowaniu wzięło udział 17, głosów nieważnych było 0, głosów ważnych 17. H. C. otrzymał 8 głosów, M. S. otrzymał 9 głosów, w związku z czym stwierdzono, że Przewodniczącym Rady Powiatu T. został M. S..

W ocenie organu nadzoru uchybienia formalne, do jakich doszło w trakcie procedury wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu Trzebnickiego, wywarły wpływ na treść uchwały, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Jak dalej organ argumentował - Przewodniczący Komisji Skrutacyjnej udzielił radnym błędnego pouczenia co do sposobu oddawania głosów. Nie pouczył on radnych, że na kartach do głosowania przewidziano również możliwość zaznaczenia opcji "wstrzymuję się". Jak wskazuje dalszy przebieg sesji, brak takiej informacji mógł mieć wpływ na ostateczny wynik głosowania, bowiem jeden z radnych bezpośrednio po słowach Przewodniczącego Komisji Skrutacyjnej zaznaczył, że nie bierze udziału w głosowaniu. Okoliczność ta miała natomiast przełożenie na wynik głosowania, ponieważ Przewodniczący Rady Powiatu został wybrany stosunkiem 9 głosów do 8, a radny S. B. w ogóle nie był uwzględniany w liczbie radnych biorących udział w głosowaniu. W konsekwencji stwierdzono wybór Przewodniczącego Rady Powiatu T.. Tymczasem z art. 14 ust. 1 ustawy wynika, że wyboru przewodniczącego rady dokonuje się bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, ustawodawca nie wprowadza przy tym definicji legalnej "bezwzględnej większości". Regulację dotyczącą trybu pracy Rady Powiatu T., zgodnie ze wskazaniem wynikającym z art. 19 ustawy, określa Statut. W § 33 ust. 2 Statutu stwierdza się, że głosowanie bezwzględną większością głosów oznacza, że przyjęty zostaje wniosek, który uzyskał co najmniej o jeden więcej od pozostałych głosów - to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. W razie parzystej liczby ważnie oddanych głosów, bezwzględna większość stanowi 50% ważnie oddanych głosów plus 1 ważnie oddany. W razie nieparzystej liczby ważnie oddanych głosów, bezwzględną większość głosów stanowi pierwsza liczba całkowita przewyższająca połowę ważnie oddanych głosów. W oparciu o przywołany przepis ustrojowy należy zatem stwierdzić, że wybór Przewodniczącego Rady Powiatu następuje wówczas, gdy dana kandydatura uzyska więcej głosów, niż głosy pozostałe, przez które rozumie się głosy przeciwne (co należy rozumieć w tej sytuacji jako głosy popierające kontrkandydata) i wstrzymujące się. Nie uwzględnia się w ogóle radnych, którzy, jak w niniejszej sprawie, nie brali udziału w głosowaniu.

Jak wynika z § 32 Statutu w głosowaniu tajnym radni głosują na kartach opatrzonych pieczęcią rady (ust. 1), a głosowanie takie przeprowadza komisja skrutacyjna wybrana przez radę powiatu (ust. 2). Komisja jest zatem odpowiedzialna, za przeprowadzenie głosowania, przy czym powinna ona uwzględnić zasady takiego głosowania, jakie wynikają z przepisów ustrojowych, a więc głosowanie powinno być przeprowadzone z wykorzystaniem kart do głosowania (co wynika z § 32 ust. 1 Statutu), a głosowanie powinno uwzględniać możliwość wstrzymania się od głosu (co wynika z § 33 ust. 2 Statutu). Pouczenie co do trybu głosowania w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu powinno odpowiadać wymogom, jakie wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących (w tym przypadku art. 14 ust. 1 ustawy i przywołanych przepisów Statutu), a wprowadzenie odmiennych reguł w tym zakresie, do czego dochodzi w wyniku błędnego pouczenia, musi być uznane za naruszenie wskazanych wyżej regulacji jak również zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Z informacji uzyskanych przez organ nadzoru wynika również, że radny S. B. publicznie oświadczył (w wywiadzie dla prasy lokalnej), że jego zamiarem było wstrzymanie się od głosu w głosowaniu nad wyborem Przewodniczącego Rady. Zdaniem organu nadzoru okoliczność ta uprawdopodabnia twierdzenie, że prawidłowe pouczenie radnych o trybie głosowania w tej sprawie, w tym informacja o możliwości zaznaczenia na karcie głosowania, że radny wstrzymuje się od głosu, mogło mieć wpływ na wynik głosowania. Gdyby bowiem, korzystając z tej możliwości, radny S. B. wziął udział w głosowaniu w ten sposób, że wydana zostałaby mu karta i zaznaczył na niej, że wstrzymuje się od głosu, wówczas żaden z kandydatów nie uzyskałby wymaganej większości głosów i do wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu by nie doszło.

Mając na względzie wykazany wpływ stwierdzonego uchybienia przepisom proceduralnym dotyczącym trybu głosowania w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu T. należało zdaniem organu nadzoru stwierdzić nieważność uchwały podjętej w tej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Powiat T., domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił:

- naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sytuacji, gdy nie jest ona sprzeczna z żadnym przepisem prawa;

naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia mimo nieistnienia przepisów prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały, w tym w szczególności mimo braku przepisu prawa, który określałby prawidłową, wymaganą i konieczną treść pouczenia udzielanego radnym przed głosowaniem;

- naruszenie art. 6, 7, 8 i 10, 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 roku, poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, w szczególności poprzez: zaniechanie zawiadomienia skarżącego o wszczętym postępowaniu nadzorczym, zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pomimo braku upływu terminu do złożenia wyjaśnień przez radnego S. B. oraz mimo nieotrzymania tych wyjaśnień, oparcie rozstrzygnięcia o treść dokumentów nie będących protokołem z sesji rady powiatu czy też protokołem komisji skrutacyjnej, oparcie zaskarżonej rozstrzygnięcia o treść artykułu prasowego (w dodatku bliżej nie wskazanego);

-naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z § 11 ust, oraz § 33 ust. 2 Statutu poprzez przyjęcie, że radny S. B. winien być uwzględniany w liczbie radnych biorących udział w głosowaniu oraz poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ nadzoru, że naruszone zostały przepisy prawa dotyczące wyboru Przewodniczącego Rady i w ten sposób zasad demokratycznego państwa prawa.

W odpowiedzi organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że uczestniczenie w obradach Rady oraz jednoczesne wyłączenie się przez radnego z głosowania o szczególnym charakterze, jakim jest wybór przewodniczącego rady, w kontekście zapisów ustawy o samorządzie powiatowym oraz zasad uczestniczenia przez radnych w głosowaniach winno być uznane za wstrzymanie się od głosu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 79 ust. 1 ustawy

z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 595 ze zm.), według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 79 ust. 1 ustawy.

Kontrolując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd stwierdza, że nie zachodziły podstawy prawne do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu T. w sprawie wyboru przewodniczącego tej Rady albowiem, wbrew poglądowi organu nadzoru, nie doszło do uchybień formalnych przy procedurze wyboru. Sąd nie dopatrzył się naruszenia ustawy o samorządzie powiatowym ani prawa miejscowego w postaci Statutu Powiatu T., przyjętego uchwałą Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. nr 11 poz. 513 z późn. zm.).

W świetle art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu wybiera ze swego grona przewodniczącego i jednego lub dwóch wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

Na tle wykładni cytowanego przepisu należy zauważyć, że według trafnych tez Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w motywach wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. II GSK 194/06 (LEX 290143) mianem quorum – niezbędnego dla zdolności uchwałodawczej rady w omawianej materii - określa się liczbę członków organu, których obecność umożliwia podjęcie uchwały. Nie jest to natomiast liczba osób, które muszą uczestniczyć w akcie głosowania (tzn. głosować). Oddanie głosu jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem członka organu. Stąd liczba radnych obecnych w trakcie głosowania i liczba oddanych głosów nie muszą się pokrywać (por. A.Szewc, G.Jyż, Z. Pławecki:Komentarz do art.14 ustawy o samorządzie gminnym, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd.II).

Z kolei "bezwzględna większość głosów" ma miejsce wówczas, gdy za kandydatem oddana została liczba głosów co najmniej o jeden większa od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów tj. "przeciw" i "wstrzymujących się"(vide – wyrok NSA z dnia 27 września 1991 r., SA/Wr 785/91, OSP 1992, z. 5, poz. 122, uchwała Trybunału Konstytucyjnego w uchwale z dnia 20 września 1995 r., W 18/94, OTK 1995, nr 1, poz. 7).

Problematyka zachowania quorum nie jest w rozpatrywanej sprawie sporna, na ustawowy bowiem skład Rady w liczbie 21 radnych obecnych na sesji było 18 radnych.

W zakresie natomiast samego głosowania należy przytoczyć odpowiednie uregulowania Statutu, który stanowi w paragrafach 32 i 33:

"§ 32

1 W głosowaniu tajnym radni głosują na kartach opatrzonych pieczęcią rady.

2. Głosowanie tajne przeprowadza komisja skrutacyjna wybrana przez radę powiatu spośród radnych. Komisja skrutacyjna wybiera przewodniczącego komisji.

3. Kart do głosowania nie może być więcej niż radnych obecnych na sesji.

4. Przewodniczący komisji skrutacyjnej ogłasza wyniki głosowania tajnego niezwłocznie po ich ustaleniu.

5. Z głosowania tajnego komisja skrutacyjna sporządza protokół, który stanowi załącznik do protokołu sesji.

§ 33

1. Głosowanie zwykłą większością głosów oznacza, że przyjęty zostaje wniosek, który uzyskał największą ilość głosów. Głosów nieważnych lub wstrzymujących się, nie dolicza się do żadnej z grup głosujących.

2. Głosowanie bezwzględną większością głosów oznacza, że przyjęty zostaje wniosek, który uzyskał co najmniej o jeden więcej od pozostałych głosów - to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. W razie parzystej liczby ważnie oddanych głosów, bezwzględna większość stanowi 50% ważnie oddanych głosów plus 1 ważnie oddany. W razie nieparzystej liczby ważnie oddanych głosów, bezwzględną większość głosów stanowi pierwsza liczba całkowita przewyższająca połowę ważnie oddanych głosów."

Analiza protokołu sesji nie pozwala na sformułowanie tezy o uchybieniu § 32 ust. 1 i 2 Statutu. Zarzut organu w tej materii nie został poparty jakąkolwiek argumentacją.

Przechodząc natomiast do rozważań na gruncie zacytowanego § 33 - niewątpliwie zawarte w nim uregulowanie uwzględnia wszystkie warianty możliwości oddania głosu, czyli: "za", "przeciw", "wstrzymujący się", a także sposób ich liczenia. Sporne głosowanie przeprowadzono za pomocą kart do głosowania, na których jednoznacznie wyróżniono przy nazwiskach kandydatów wszystkie te trzy możliwości oddania głosu – "za", "przeciw" oraz "wstrzymuję się." Kartę podzielono na rubryki – osobne na nazwiska kandydujących radnych oraz wyodrębnione na każdy rodzaj głosu. Karta do głosowania zawiera jasne pouczenie co do sposobu głosowania ("Postawić jeden znak X") oraz zawiera opis przypadków powodujących uznanie głosu za nieważny ("Postawienie znaku X w kratce obok nazwiska więcej niż jednego kandydata lub oddanie karty pustej, powoduje nieważność głosu".). Jak wynika z protokołu sesji – radnym przed złożeniem ślubowania oraz przeprowadzeniem aktu głosowania wręczono tekst Statutu.

Na tej już podstawie trzeba przyjąć, że zasady głosowania były radnym wiadome z kart do głosowania i na akt wyboru oraz na ostateczny wynik głosowania nie mogło rzutować niepełne pouczenie ustne prowadzącego obrady – nie wspominające o możliwości wstrzymania się od głosu.

Należy nadto podkreślić, że zarówno przepisy ustawy, jak i statutowa formuła wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu w T., w tym przepis paragrafu 33 ust. 2 Statutu, nie obligują do zachowania szczególnego trybu i formy pouczenia o sposobie głosowania. Z zapisów protokołu z sesji nie wynika by którykolwiek z radnych zgłaszał wątpliwości co do sposobu głosowania wyborczego.

Stanowisko organu nadzoru, że zasady głosowania uwzględniające wstrzymanie się od głosu nie były znane radnym jest zbyt daleko idące i nie znajduje potwierdzenia w lekturze protokołu z sesji w korespondencji z analizą unormowań statutowych. Godzi się przy tym zauważyć, że dla oceny legalności podejmowanych na danej sesji uchwał znaczenie prawne może mieć przebieg sesji odzwierciedlony w protokole oraz treść oświadczeń składanych przez radnych na sesji, a nie poza nią. W tej sytuacji nie znajduje aprobaty argumentacja organu nadzoru odwołująca się do wypowiedzi radnego zamieszczonych w lokalnej prasie.

W tym stanie rzeczy nie można zarzucić Radzie naruszenia norm ustawowych bądź statutowych przy komentowanym wyborze.

W kontekście twierdzeń organu nadzoru wskazać wypada, że należy odróżnić oddanie głosu wstrzymującego się od aktu głosowania w ogólności, czyli uczestniczenia w procedurze głosowania w charakterze faktycznego wyborcy. Dla uznania, że dane zachowanie wyborcy (radnego) jest oddaniem przez niego głosu musi być stwierdzony fakt oddania przez niego karty do głosowania. Kwestia zaś, czy karta została wypełniona, czy też nie i czy oddany głos może być uznany za ważny – jest odrębnym zagadnieniem. Nieuczestniczenie w akcie głosowania nie może być kwalifikowane jako głos wstrzymujący się, gdyż brak wzięcia udziału w procedurze głosowania oznacza, że w ogóle nie oddaje się głosu. Do przypadków rezygnacji z aktu głosowania (oznaczającego nieoddanie głosu) należy także sytuacja, w której radny nie otrzymał karty do głosowania, gdyż oświadczył, że nie bierze udziału w głosowaniu. Jak już wskazano na wstępie, uczestnictwo w konkretnym głosowaniu nie ma charakteru obligatoryjnego, mieści się w kategorii praw jednostki. Przepis art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym o brzmieniu "Radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany" nie wprowadza dla radnego wymogu obowiązku wzięcia udziału w każdym głosowaniu.

Zatem, jeśli w głosowaniu wzięło udział 17 radnych, a na jednego kandydata oddano 9 głosów, na drugiego 8 głosów, wybrany został kandydat, który uzyskał 9 głosów, czyli o 1 głos więcej od drugiego kandydata.

W świetle poczynionych rozważań, wyboru dokonano zgodnie z prawem. Skoro zaś nie zaszły przesłanki prawne do stwierdzenia nieważności uchwały o wyborze przewodniczącego rady w trybie nadzorczym albowiem nie naruszała ona przepisów prawa - Sąd zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uchylił na mocy art. 148 p.p.s.a. O kosztach (pkt II sentencji wyroku) orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Orzeczenie, o którym mowa w pkt III sentencji znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a.