II SA/Ol 224/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2024-03-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Beata Jezielska
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński	
Symbol z opisem	6361 Rejestr  zabytków	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Zabytki	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568; art. 22 ust. 5 pkt 3; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2010 nr 75 poz 474; art. 6 ust. 2; Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M.S. i K. S. na zarządzenie Prezydenta Olsztyna z dnia [...], Nr [..] w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta Olsztyna I. stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Nr [...] Prezydenta Olsztyna z dnia [...] w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta Olsztyna w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr [...] do Zarządzenia pod poz. [...] nieruchomości położonej w O. przy ulicy [...]; II. zasądza od Prezydenta Olsztyna na rzecz skarżących M. S. i K. S. solidarnie kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z 15 lutego 2024 r. M. S. i K. S. (dalej jako: skarżący, strona skarżąca) wywiedli skargę na zarządzenie Prezydenta Olsztyna (dalej jako: organ, prezydent) nr 42 z dnia 7 lutego 2013 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta Olsztyna. Skarżący zaskarżonemu aktowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162 poz. 1568 ze zm.; dalej: u.o.z.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię pojęcia "zabytek", a tym samym przyjęcie, że nieruchomość położona w Olsztynie przy ul. [...] jest zabytkiem w rozumieniu przepisów ww. ustawy, co uzasadnia wedle organu ujęcie jej w Gminnej Ewidencji Zabytków, podczas gdy prawidłowa ocena stanu ww. nieruchomości do takiego wniosku nie prowadzi, oraz następcze ujęcie przedmiotowej nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków (dalej jako: GEZ).

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o:

1. stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na wpisie nieruchomości skarżących, do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Olsztyna, względnie jej uchylenie, ewentualnie – w przypadku uznania przez sąd, iż wpis do GEZ nie jest czynnością materialno-techniczną, lecz zarządzeniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. z zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. – o stwierdzenie, że zarządzenie nr 42 Prezydenta Olsztyna z dnia 7 lutego 2013 roku w części dot. wpisu nieruchomości skarżących do GEZ zostało wydane niezgodnie z prawem,

2. uchylenie opinii Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1 lutego 2024 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zamysłu wyłączenia nieruchomości znajdującej się w Olsztynie przy ul. [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nabyli przedmiotową nieruchomość w lipcu 2023 r. W dniu 18 września 2023 r. złożyli podanie do Prezydenta Olsztyna o wykreślenie z GEZ należącej do nich nieruchomości. Pismem z 18 października 2023 r. Prezydent Olsztyna zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w przedmiocie wyłączenia nieruchomości z GEZ, wskazując na brak zasadności utrzymywania karty adresowej przedmiotowej nieruchomości w GEZ. 27 listopada 2023 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał negatywną opinię w przedmiotowej sprawie, o czym skarżący zostali poinformowani przez organ odmownym pismem z 7 grudnia 2023 r.

Wobec nieuzyskania satysfakcjonującego rozwiązania, skarżący 14 grudnia 2023 r. podjęli decyzję o skierowaniu wniosku, tym razem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z którym Prezydent Olsztyna porozumiewał się co do zasadności wykreślenia przedmiotowej nieruchomości z GEZ. Skarżący wskazali szereg merytorycznych argumentów oraz załączyli liczną dokumentację fotograficzną. Organ jednak ponownie podtrzymał swoje negatywne stanowisko w sprawie, co zostało wyrażone w piśmie z 1 lutego 2024 r.

Strona skarżąca argumentowała, że włączenie danego obiektu do GEZ uregulowane zostało w art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z., zgodnie z którymi: "wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: (...) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Sama czynność wpisu obiektu do GEZ odbywa się bez udziału właściciela nieruchomości, przez co nie ma on żadnej możliwości zakwestionowania zasadności wpisu. Stanowi to formę ograniczenia prawa własności. W związku z takim uregulowaniem prawnym, sprawa stała się przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, który to w wyroku z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 orzekł, iż "art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Dotychczas ustawodawca nie dokonał nowelizacji ww. ustawy w sposób zapewniający właścicielowi nieruchomości pełnię ochrony jego prawa własności.

W niniejszej sprawie właściciel nieruchomości w dacie wpisu nieruchomości do GEZ nie został o tym fakcie poinformowany, co wynika zarówno z dołączonego do skargi oświadczenia poprzedniego właściciele nieruchomości, jak i złożonego przez niego wniosku o wykreślenie nieruchomości z GEZ. Brak wiedzy o wpisie do GEZ prawdopodobnie dotyczył także niektórych właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy jej nie mając, dokonywali przeróbek budowlanych skutkujących całkowitą utratą wartości zabytkowych budynków, co prawdopodobnie następnie prowadziło do wykreślenia tych budynków z GEZ. Uzasadnia to wniosek, że właściciele nieruchomości przy ul. [...] w Olsztynie zostali pozbawieni ochrony prawnej w procesie ingerowania w ich prawo własności poprzez ujęcie nieruchomości w GEZ. W odpowiednim czasie nie mieli możliwości kwestionowania wpisu do GEZ. Co za tym idzie, do sprawy znajduje zastosowanie wspomniany wyżej wyrok TK.

Niezależnie od powyższego – w ocenie skarżących – ich nieruchomość nie posiada (ani nie posiadała w 2013 r.) cech zabytkowych. Nieruchomość nie ma bowiem szczególnych cech artystycznych, naukowych, nie jest świadectwem minionej epoki (w szczególności, gdy różne elementy budynku ingerujące w jego bryłę, jak lukarna czy garaż, powstawały w odstępie pół wieku od wybudowania domu). Również Prezydent Olsztyna nie widzi cech zabytkowych tej nieruchomości, co wynika z pisma skierowanego 18 października 2023 r. do WKZ w celu uzyskania jego stanowiska co do wyłączenia karty adresowej przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący wskazali dalej, że karta adresowa zabytku, jakim w ocenie organu jest nieruchomość skarżących, jest wadliwa, nie zawiera bowiem wszystkich elementów wymaganych rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych na za granicę niezgodnie z prawem - brakuje np. elementów wskazanych w § 17 pkt 6, 7, 8, 9 (rozporządzenie obowiązywało w dacie tworzenia karty). Powoduje to w ocenie skarżących, że nie ma możliwości stwierdzenia, że w dacie wpisu do GEZ nieruchomość posiadała cechy zabytku. Wpis nastąpił bez przeprowadzenia analizy wartości zabytkowej obiektu. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na przesłanki, którymi kierował się organ ujmując nieruchomość skarżących w GEZ.

Strona skarżąca podniosła również, że "porozumienie" pomiędzy Prezydentem Olsztyna a Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, wskazywane w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., nie ma charakteru wiążącego Prezydenta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., że zakres kompetencji organu gminy w procesie zakładania gminnej ewidencji zabytków określają § 17 i § 18 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18.10.2019 r.). Zgodnie z przepisami powyższego rozporządzenia karta adresowa zabytku nieruchomego została opracowana według wzoru określonego w załączniku nr 6 do rozporządzenia. Następnie, zgodnie z § 18 rozporządzenia, po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, Prezydent Olsztyna włączył kartę adresową zabytku nieruchomego. Organ zauważył, że karty adresowe zabytków nieruchomych, wykaz zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków Miasta Olsztyna oraz stosowne zarządzenie dotyczące założenia gminnej ewidencji zabytków zostały przygotowane po uprzednim dokonaniu weryfikacji wykazu przekazanego przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Pracownicy ówczesnego Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Urzędzie Miasta Olsztyna dokonali bowiem weryfikacji wszystkich wskazanych w wykazie obiektów w terenie, wykonując aktualny serwis fotograficzny (fotografie wszystkich obiektów wykonano w trakcie ich oględzin w terenie na przełomie 2012 i 2013 roku), a po sprawdzeniu prawidłowości danych adresowych wskazanych w wykazie sporządzili karty adresowe zabytków nieruchomych zgodnie z obowiązującym wzorem.

Organ argumentował, że gminna ewidencja zabytków prowadzona jest w porozumieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i Prezydent Olsztyna nie może samodzielnie wyłączać kart adresowych obiektów bez uzyskania wcześniejszego stanowiska organu konserwatorskiego. Jest to powszechnie stosowana procedura wynikająca z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Najczęściej zaś występującą formą przyjęcia i założenia gminnej ewidencji jest zarządzenie organu wykonawczego miasta i publikacja wraz z wykazem zabytków w Biuletynie Informacji Publicznej.

W ocenie organu do obecnych właścicieli nieruchomości nie ma zastosowania wywód z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. (P 12/18) w zakresie ograniczenia prawa własności nieruchomości. Nabywcy w momencie podejmowania decyzji o zakupie nieruchomości mieli pełną informację o statusie ochrony konserwatorskiej budynku, tj. ujęcie w gminnej ewidencji zabytków. Nabycie nieruchomości nastąpiło więc z pełną świadomością, że jest zabudowana budynkiem ujętym w gminnej ewidencji zabytków miasta Olsztyna. Nie występuje w tym przypadku sytuacja, w której właściciel, dowiedziawszy się, że należąca do niego nieruchomość jest ujęta do gminnej ewidencji zabytków, nie może zająć stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem.

Organ zauważył również, że forma ochrony zabytków jaką pełni gminna ewidencja zabytków nie stanowi nadmiernego ograniczenia prawa własności.

W piśmie procesowym z 8 kwietnia 2024 r. skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazali dodatkowo, że wpis do GEZ jednoznacznie wpływa na prawo własności skarżących. Podejmowanie przez nich aktywności stanowiących esencję uprawnień właścicielskich, takich jak chociażby najdalej idące wyburzenie budynku czy obszerny remont związany z naruszeniem ścian konstrukcyjnych i bryły budynku, wymaga każdorazowo konsultacji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Skarżący nie zgodzili się ze stwierdzeniem organu, że do sytuacji skarżących nie ma zastosowania przywołany wyżej wyrok TK z 11 maja 2023 r. Podnieśli ponadto, że w żaden sposób – pomimo powyższego obowiązku – pracownicy organu nie wykazali "zabytkowości" ich nieruchomości. Co więcej, w następnych latach po utworzeniu GEZ, wykreślono szereg nieruchomości położonych przy ul. [...] oraz [...], pomimo tego, że stan wykreślonych nieruchomości na dzień wykreślenia nie różnił się od ich stanu z daty ujęcia w GEZ. Pozbawiono także te ulice ochrony obszarowej (w 2019 r. z GEZ wyłączony został historyczny zespół budowlany i historyczny układ urbanistyczny ulicy przy ul. [...] – pismo organu do WKZ z dn. 18.10.2023 r.). Organ potwierdził tym samym, że nieruchomości te od samego początku, tj. od daty wpisu do GEZ, nie miały wartości zabytkowych, skoro pomiędzy datą wpisu a datą wykreślenia nie zmienił się ich stan. Jeżeli bowiem stan nieruchomości nie zmienia się względem stanu z daty wpisu, a organ uznaje mimo to po czasie, że jednak dana nieruchomość nie powinna podlegać ochronie i ją z GEZ wykreśla, to uznać należy, że została wcześniej ujęta w GEZ przypadkowo, nieprawidłowo i pochopnie. Zdaniem skarżących skoro, przy jednoczesnym braku zmiany stanu nieruchomości, stwierdza się po kilku latach brak jej wartości zabytkowych, to nie mogły one istnieć także kilka lat wcześniej, gdy dana nieruchomość była wpisywana do GEZ.

Zarządzeniem z 20 marca 2024 r. wyłączona do odrębnego rozpoznania została sprawa ze skargi na czynność Warmińsko-Mazurskiego Konserwatora Zabytków z 1 lutego 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje

w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; zwanej dalej: p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP),

w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji.

W konsekwencji, jeżeli akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały (zarządzenia). Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591, ze zm. dalej: u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały (analogicznie zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, bądź zarządzeń (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie prezydenta w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków w części dotyczącej wpisu do tej ewidencji nieruchomości należącego do skarżących. Wyjaśnić zatem należy, że art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 75 poz. 474) nałożył na wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków, po przekazaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, określonego w art. 7 tej ustawy, w terminie dwuletnim od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Samo zatem przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków, a jej założenie wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym założenie ewidencji następuje w drodze zarządzenia, które stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Zarządzenia są, obok decyzji administracyjnych, prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2329/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Tym samym działanie w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r, sygn. akt II OSK 1950/12, dostępny w CBOSA).

Nie ulega także wątpliwości, że skarżący wykazali swój interes prawny jako właściciele nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków, bowiem wpis taki powoduje objęcie budynku pewnego rodzaju ochroną konserwatorską – w określonych wypadkach wymagane jest uzyskanie uzgodnienia konserwatorskiego wynikającego z Prawa budowlanego, czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym wpis do gminnej ewidencji zabytków wkracza w uprawnienia właściciela, ograniczając przysługujące mu prawo własności.

Podkreślić należy, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, która obejmuje 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazać jednak należy, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. O zabytku możemy zatem mówić wówczas, gdy wartości historyczne, naukowe lub artystyczne danej rzeczy ruchomej lub nieruchomej są wyższe niż przeciętne. Przy czym stwierdzenie, że dany obiekt ma charakter zabytku wymaga poczynienia ustaleń w tym zakresie. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2350/13, dostępny w CBOSA) przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują wprawdzie, aby ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej. Nie jest jednak tak, że wydanie przez organ gminy zarządzenia, opartego na wyznaczeniu określonego obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego.

Dla kontroli prawidłowości wydania zaskarżonego aktu w postaci zarządzenia istotna jest treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2023 r. (sygn. akt II OSK 2781/17; dostępny w CBOSA) przyjął, że wyrok Trybunału z 11 maja 2023 r. został wydany w celu rozstrzygnięcia wątpliwości co do konstytucyjności art. 22 ust 5 pkt 3 u.o.z. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że choć ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., co oznacza, że sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Musi to skutkować stwierdzeniem, że organ dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział stronie. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP – właściciel ww. budynku nie mógł zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w wyrokach z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2326/18, II OSK 1765/17, II OSK 3029/18 i w wyroku z 27 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1573/22; dostępne z CBOSA).

Skoro powołany wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, to zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni powyższego przepisu. Biorąc więc pod uwagę wskazany wyrok TK w ocenie sądu nie jest dopuszczalne stosowanie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków bez zapewnienia stronie będącej właścicielem obiektu umieszczanego w gminnej ewidencji zabytków, gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Chodzi przede wszystkim o podstawowe gwarancje dotyczące umożliwienia potencjalnemu właścicielowi zabytku wypowiedzenia się co do planowanego umieszczenia obiektu w takiej ewidencji. Należy zapewnić takiemu właścicielowi choćby minimalne uprawnienia w procesie umieszczania obiektu w ewidencji. W przeciwnym wypadku właściciel nie ma możliwości wypowiedzenia się co do tej kwestii a nawet może być zupełnie zaskoczony faktem takiego wpisania jego własności do tego typu ewidencji. Umieszczenie zaś obiektu w ewidencji zabytków niesie za sobą szereg konsekwencji i obowiązków prawnych po stronie właściciela, a także ograniczeń co do dysponowania przez niego nieruchomością o takim statusie. Nie może być zatem tak, że strona taka nie jest nawet poinformowana o takim zamiarze.

Reasumując, już tylko z uwagi na wskazany powyżej wyrok Trybunały Konstytucyjnego, który stwierdził niezgodność art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia zobowiązuje sąd do uchylenia takiego zapisu w gminnej ewidencji zabytków w odniesieniu do nieruchomości skarżących.

Zdaniem sądu – wbrew twierdzeniom organu – wymienionych wyrok TK odnosi się także do sytuacji prawnej skarżących. Okoliczność, że nabywcy w momencie podejmowania decyzji o zakupie nieruchomości mieli pełną informację o statusie ochrony konserwatorskiej budynku, tj. ujęciu w gminnej ewidencji zabytków, nie oznacza, że stan prawny ukształtowany po wyroku TK nie ma zastosowania do sytuacji skarżących.

Nadto pozostaje wyjaśnić, że na uwzględnienie zasługują także te zarzuty skargi, w których zakwestionowano ujęcie nieruchomości skarżącego w gminnej ewidencji zabytków bez prawidłowej oceny, w oparciu o dokonanie wszechstronnych badań i analizy, okoliczności faktycznych dotyczących wartości zabytkowych nieruchomości, stosownie do treści art. 3 pkt 1 u.o.z. Uzasadnione w oparciu o wskazaną normę pozostaje stanowisko skarżących, że wydanie przez prezydenta miasta zarządzenia wyznaczającego określony obiekt w gminnej ewidencji zabytków nie może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie takiemu obiektowi wartości zabytkowych. Należy przytoczyć pogląd NSA wyrażony w wyroku z 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 2189/13 (dostępny w CBOSA), w którym stwierdzono, że umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy potwierdza, że obiekt taki charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczna lub naukową. Odzwierciedlenie tego następuje w sporządzonej karcie adresowej zabytku nieruchomego, stosownie do treści § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r. Nr 113 poz. 661 ze zm.).

Tymczasem z akt sprawy wynika, że karta adresowa sporządzona dla nieruchomości skarżących nie odzwierciedla wymogów wynikających z treści § 17 ust. 1 pkt 6, 7, 8 i 9 cytowanego rozporządzenia. W sporządzonej karcie brak jest wskazanej formy ochrony, fotografii z opisem wskazującym orientacje w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata, historii, opisu i wartości, stanu zachowania i postulatów dotyczących konserwacji. W oparciu o takie zapisy brak jest możliwości oceny wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego.

Niezależnie od powyższego w sprawie nie mogły uiść uwadze sądu argumenty przedstawione w skardze, jak również w piśmie procesowym z 15 marca 2024 r. wskazujące na istotne wątpliwości co do walorów zabytkowych nieruchomości, w szczególności wskazujące, że w następnych latach po utworzeniu GEZ, wykreślono szereg nieruchomości sąsiednich położonych przy ul. [...] oraz [...], pomimo tego, że stan wykreślonych nieruchomości na dzień wykreślenia nie różnił się od ich stanu z daty ujęcia w GEZ. Pozbawiono także te ulice ochrony obszarowej (w 2019 r. z GEZ wyłączony został historyczny zespół budowlany i historyczny układ urbanistyczny ulicy przy ul. [...]).

Przy tym w świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, samo przesądzenie istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiło przedmiotu oceny sądu. W przypadku ewentualnego zamiaru ujęcia budynku w ewidencji, obowiązkiem organu będzie zapewnić skarżącym gwarancje ochrony prawnej przed dokonaniem wpisu do ewidencji i rozwianie wszelkich wątpliwości podnoszonych przez skarżących.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak

w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr 1 do zarządzenia pod poz. nr 1311 nieruchomości skarżących.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).