III OSK 186/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-20	
Data wpływu	2025-01-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Bk 109/24	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184, art. 204 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Grajewskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 109/24 w sprawie ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty Grajewskiego w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Grajewskiego na rzecz Z. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 listopada 2024 r. (II SAB/Bk 109/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w pkt 1 na podstawie art.149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") zobowiązał Starostę Powiatu Grajewskiego do załatwienia wniosku Z. K. z 30 sierpnia 2024 r. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania orzeczenia z uzasadnieniem; w pkt 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.); w pkt 3 w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zaś w pkt 4 zasądził od Starosty Grajewskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).

Orzeczenie to zapadło w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z 30 sierpnia 2024 r., wysłanym za pośrednictwem wiadomości e-mail, skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu w 2024 roku i przesłanie treści umowy, zawartej z organizacją pozarządową w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 roku oraz o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przesłanie treści uzasadnienia wyboru w wyżej wymienionym konkursie oferty (art. 15 ust. 2i ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – Dz.U. z 2023 r., poz. 571), o ile takowe uzasadnienie było uprzednio sporządzone.

Oprócz tego skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej odnośnie ww. konkursu poprzez odpowiedź na następujące pytania:

1) Jaki był tytuł zadania publicznego, wskazany w zwycięskiej ofercie przez wybranego oferenta?

2) Jaki został wskazany w zwycięskiej ofercie termin realizacji zadania publicznego?

3) Jakie miejsce realizacji zadania publicznego zostało wskazane w zwycięskiej ofercie?

4) Jaka grupa docelowa została wskazana w zwycięskiej ofercie?

5) Jakie działania z zakresu edukacji prawnej zostały wskazane w zwycięskiej ofercie?

6) Jaki czas i miejsce realizacji zadania zostały wskazane w zwycięskiej ofercie?

7) Jakie doświadczenie organizacji zostało wskazane w zwycięskiej ofercie przez tę organizację w zakresie realizacji zadań w ramach konkursów ofert dotyczących nieodpłatnej pomocy prawnej, poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej?

8) Jakie zakładane rezultaty realizacji zadania publicznego zostały wskazane w zwycięskiej ofercie, a więc co zostało wskazane jako bezpośredni efekt realizacji oferty oraz jaką zmianę społeczną spowoduje realizacja zadania, według oferenta?

9) Jaka kalkulacja kosztów realizacji zadania została przedstawiona w zwycięskiej ofercie?

10) Jakim doświadczeniem i kwalifikacjami legitymują się osoby, wskazane w zwycięskiej ofercie do realizacji zadania?

11) Jaki wkład rzeczowy i osobowy został wskazany przez oferenta w zwycięskiej ofercie?

W odpowiedzi, Starosta pismem z 11 września 2024 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku poprzez złożenie podpisanego wniosku oraz wskazanie adresu wnioskodawcy, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego informując, że brak uzupełnienia w wyznaczonym terminie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

Wobec nieuzupełnienia wskazanych wyżej braków, organ pismem z 20 września 2024 r. poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

W skardze na bezczynność Starosty z 25 września 2024 r., złożonej do WSA w Białymstoku, skarżący zarzucił organowi naruszenie dyspozycji art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p.") poprzez nierozpoznanie wniosku z 30 sierpnia 2024 r. w wymaganym prawem terminie.

3 października 2024 r. organ przesłał skarżącemu kopię umowy zawartej z organizacją pozarządową na realizację zadania publicznego, tj. prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu grajewskiego w roku 2024 oraz kopię uzasadnienia wyboru zwycięskiej oferty.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił złożoną skargę. Dokonując wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w pierwszej kolejności Sąd meriti odniósł się do kwestii wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, zaznaczając, że u.d.i.p. nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., ponieważ na tym etapie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Minimalnym wymogiem jest jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania, bowiem musi ono dotyczyć informacji publicznej. Stąd też, organ nie był uprawniony do wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w trybie art. 63 § 3a k.p.a. Podobnie oceniona została kwestia dotycząca wskazania adresu skarżącego. Takie żądanie byłoby możliwe, gdyby istniała podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania, kiedy to organ musi dysponować adresem wnioskodawcy i musi być złożony podpis na wniosku, z racji potrzeby wydania decyzji administracyjnej. Z wezwania Starosty nie wynika natomiast, że taka sytuacja miała miejsce, bowiem podmiot ten w ogóle nie ustosunkował się do wniosku i nie uzewnętrznił zamiaru wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył także, że w określonej części wniosku (pytań w nim zawartych) będzie istniała konieczność wezwania wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli organ uzna, że zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

WSA nie miał przy tym wątpliwości, że Starosta, jako podmiot zobowiązany nie zareagował właściwie na złożony wniosek, przez co pozostawał w stanie bezczynności i stan ten nie ustał także po wniesieniu skargi, mimo, że ostatecznie skan żądanej umowy oraz kopia uzasadnienia wyboru zwycięskiej oferty zostały skarżącemu udostępnione, ale już po złożeniu skargi. Tym samym, możliwe było działanie w sposób odformalizowany za pomocą czynności materialno-technicznej udostępnienia dokumentów, co organ powinien uczynić w terminie wynikającym z u.d.i.p. Zarówno zatem w kontekście wnioskowanej umowy oraz uzasadnienia wyboru zwycięskiej oferty w konkursie ofert, jak też i w kwestii 11 pytań zawartych w dalszej części wniosku Starosta nie podjął wymaganych przepisami prawa działań, co uprawniało do stwierdzenia, że pozostaje w bezczynności.

Sąd, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dodał jednak, że w ramach przedmiotu sprawy nie jest uprawniony do badania zasadności stanowiska organu odnośnie postawionych we wniosku pytań i ich oceny, jednakże jego zdaniem oferty wybrane w postępowaniu konkursowym, tak jak pozostałe zgłoszone do konkursu stanowią informację publiczną. Sygnalizowana kwestia winna zostać jednakże wnikliwie zbadana i oceniona przez organ przez pryzmat pytań postawionych we wniosku, a w przypadku przekonania o konieczności wydania decyzji administracyjnej, poprzedzona przeprowadzeniem postępowania administracyjnego z uwzględnieniem przepisów k.p.a., zaznaczając, że jest to konieczne z uwagi na zakończenie postępowania wydaniem decyzji administracyjnej.

Ostatecznie natomiast mimo stwierdzonej bezczynności Starosty, WSA doszedł do przekonania, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem działanie organu nie nosiło cech celowego czy wywołanego złą wolą, gdyż organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że wniosek wymaga uzupełnienia braków formalnych.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 13 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż pytania skarżącego od 1 do 11 dotyczące treści oferty, która wygrała konkurs na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu grajewskiego w 2024 r. zawierają informację publiczną o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlegają w całości udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie, a ich nieudostępnienie stanowiło bezczynność organu, podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni ww. przepisów powinno doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że odpowiedzi na ww. pytania skarżącego dotyczące treści oferty nie zawierają informacji publicznej o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu.

Wskazując na art. 188 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od skarżącego na rzecz organu, kosztów postępowania według norm przepisanych. Na wypadek natomiast nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Ponadto zażądano rozpoznania sprawy na rozprawie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ opierając się na powołanym przez siebie stanowisku judykatury, w zakresie pytań postawionych we wniosku dostępowym, wyjaśnił że dotyczą one treści składanych przez oferentów ofert, a te z kolei posiadają walor dokumentów prywatnych, a nie publicznych, bowiem odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego, a ponadto jeden z oferentów zastrzegł treść oferty z uwagi na dane podlegające dodatkowej ochronie jako treści zawierające dane osobowe i stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, w tym również prawa autorskie. Oferta będąca przedmiotem wniosku nie określa przedmiotu zawartej przez organ umowy i nie jest związana z rozliczeniem środków publicznych, co nakazuje traktować ją jako nie posiadającą waloru informacji publicznej. Przedmiotem oferty nie jest także cena za realizację zlecanego zadania publicznego, ponieważ wynika ona z kwoty bazowej i mnożnika ustalonego w oparciu o art. 20 ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1534 ze zm.). Dlatego też składane oferty nie mają wpływu na wysokość przekazanych środków publicznych, ani sposób ich wydatkowania, ponieważ kwestie te regulują przepisy odrębnych ustaw. Składane oferty zawierają opis doświadczenia oferenta, autorskich metod lub kreatywnej koncepcji realizacji zadania. Jest to przejaw działalności twórczej autora i tym samym spełnia definicję "utworu" w rozumieniu ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, podlegając ochronie przewidzianej w tym akcie prawnym.

Starosta zwrócił także uwagę na kwestię nadużywania prawa do informacji publicznej z racji ilości składanych przez skarżącego skarg do sądów administracyjnych, co nie jest uwarunkowane pozyskaniem informacji publicznej dla dobra ogółu w ważkiej sprawie, a wyłącznie uzyskaniem korzyści w postaci kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z umowy z 20 grudnia 2023 r., zawartej między organem, a wybraną w konkursie ofert organizacją pozarządową. W obszernym uzasadnieniu, opierając się w głównej mierze na stanowisku judykatury skarżący odniósł się do argumentacji organu, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym następuje w granicach złożonej skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W złożonym środku zaskarżenia podniesiony został wyłącznie jeden zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to art. 13 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez sąd, że pytania skarżącego od 1 do 11 wniosku dostępowego, dotyczące treści oferty, która wygrała konkurs na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu grajewskiego w 2024 r. stanowią informację publiczną i podlegają w całości udostępnieniu, a ich nieudostępnienie stanowiło bezczynność organu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna doprowadzić Sąd meriti do wniosku, że odpowiedzi na postawione pytania skarżącego nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu.

Zarzut ten nie jest zasadny.

Warto przypomnieć w tym miejscu, że podnosząc zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Pomiędzy obu rodzajami naruszeń prawa zachodzi zatem istotna różnica, gdyż błąd wykładni ma miejsce na etapie interpretacji stosowanej podstawy prawnej. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa odnosi się do dalszego etapu procesu zastosowania normy (materialnej), tj. etapu, w którym doszło już do podjęcia decyzji interpretacyjnej oraz ustalenia faktów istotnych sprawy, a organ musi zadecydować, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normatywnemu stanowi faktycznemu wynikającemu ze stosowanej normy materialnej i jej rozumienia określonego w decyzji interpretacyjnej.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Warunek ten w skardze kasacyjnej nie został spełniony. Skarżący kasacyjnie organ w ramach podniesionego zarzutu zarzucił naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., którego treść jest następująca: "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Zapis ten jest konsekwencją woli ustawodawcy, aby postępowania dotyczące dostępu do informacji publicznej były znacznie odformalizowane i przyspieszone, tak by wnioskodawca, w miarę możliwości mógł jak najszybciej uzyskać żądane informacje o charakterze publicznym. Przekładając powyższą uwagę na realia analizowanego przypadku, w oparciu o dostępny materiał dowodowy należy zauważyć, że Starosta nie zareagował w terminie w sposób właściwy na złożony wniosek dostępowy. Pismem z 11 września 2024 r. skarżący został wezwany do podania adresu zamieszkania oraz podpisania wniosku, co poza wyjątkiem kiedy w sprawie ma być wydana decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej lub umarzająca postępowanie, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie jest dopuszczalne w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodzić się przy tym należy z Sądem meriti, że organ nie był uprawniony do wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia wskazanych jego zdaniem braków formalnych wniosku, zważywszy, że w piśmie wzywającym do ich uzupełnienia Starosta nie zasygnalizował w żaden sposób, iż jego intencją będzie wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanych informacji lub umorzenie postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych od początku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępniając informację publiczną, organ działa w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast decyzję administracyjną, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku może wydać, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności i określone tajemnice prawnie chronione lub umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja administracyjna może być wydana wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Skoro zatem organ następczo uznał, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej to tym bardziej nie było możliwe potraktowanie wystosowanego do wnioskodawcy wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jako przejaw zamiaru wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanych danych lub też choćby w sposób dorozumiany przedłużenia terminu do zajęcia stanowiska w sprawie, w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p., albowiem także i obowiązki z powołanego przepisu nie zostały należycie wypełnione. Organ nie powiadomił bowiem wnioskodawcy o fakcie przedłużenia terminu do ustosunkowania się do wniosku dostępowego, jak też przyczynie opóźnienia w jego rozpoznaniu, a tym bardziej nie wskazał terminu w jakim żądanie zostanie rozpatrzone. Brak było także podstaw do uznania, że postępowanie zostanie umorzone.

Co więcej, jak sygnalizowano powyżej lakoniczne stanowisko organu w kontekście 11 pytań wniosku dostępowego wyrażone zostało dopiero na etapie złożonej odpowiedzi na wywiedzioną do WSA skargę na bezczynność organu z 14 października 2024 r., a wcześniej przy piśmie z 1 października 2024 r., w którym ostatecznie skarżącemu przesłane zostały częściowo żądane informacje w postaci treści umowy zawartej z organizacją pozarządową na realizację zadania objętego konkursem ofert oraz treści uzasadnienia wyboru zwycięskiej oferty.

Ugruntowane orzecznictwo wskazuje, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. i nie udostępnia informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie lub umarza postępowania (por. np. wyroki NSA: z 24.11.2024 r., III OSK 859/24; z 24.04.2025 r., III OSK 2959/24; z 31.01.2024 r., III OSK 133/23; postanowienie NSA z 25.04.2023 r., III OSK 559/23).

Na gruncie niniejszej sprawy stanowisko organu względem złożonego wniosku, tj. ocena treści w nim zawartych nastąpiła dopiero 1 października 2024 r. kiedy to wnioskodawcy udostępniono część żądanych przez niego informacji, zaś w pozostałej części 11 pytań lakonicznie powiadomiono, że nie stanowią one informacji publicznej. Skoro wniosek dostępowy został złożony drogą elektroniczną 30 sierpnia 2024 r., Starosta zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej zobligowany był do reakcji na niego bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, czyli nie później niż do 13 września 2024 r.

Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r. (II OPS 5/19) wyraził pogląd, że w sprawie ze skargi na bezczynność rolą sądu administracyjnego jest skontrolować, czy w dniu jej wniesienia stan bezczynności istniał (por. także: wyrok NSA z 23.10.2024 r., III OSK 1341/24).

W przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność organu złożona została 30 września 2024 r., a następie organ pismem z 1 października 2024 r. częściowo udostępnił wnioskowaną informację, zaś w pozostałym zakresie stwierdził, że nie jest to informacja publiczna. Na dzień zatem złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, przy założeniu, że wnioskowana informacja posiadała charakter informacji publicznej, a zatem, że został spełniony warunek przedmiotowy, wynikający z ustawy. Starosta nie wyjaśnił wszakże dlaczego pytania wniosku odnoszące się do treści zwycięskiej oferty uznaje za pozbawione waloru informacji publicznej, powołując się wyłącznie na wybrane przez siebie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane w nieco odmiennych stanach faktycznych. W tych sprawach wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji na temat ofert przystępujących do konkursu oferentów, natomiast w niniejszym przypadku żądanie wniosku skupiało się na żądaniu informacji dotyczących zwycięskiej oferty wraz z poszczególnymi pytaniami odnoszącymi się do niej. Co istotne, mimo częściowej zmiany zakresu żądania organ w żadnej mierze nie odniósł się do treści pytań zmodyfikowanego wniosku dostępowego, uznając, że sprawa ma charakter analogiczny do wcześniejszych z udziałem skarżącego, których rozpoznaniem zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny. Częściowo odpowiedź ustosunkowującą się do postawionych we wniosku pytań odnaleźć można w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej (str. 4 i 5), jednakże informacje te winny zostać zawarte w zawiadomieniu skarżącego o uznaniu wnioskowanych informacji jako wymykających się spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli niestanowiących informacji publicznej, jako reakcji na złożony wniosek, a nie dopiero na etapie złożenia środka zaskarżenia względem orzeczenia Sądu pierwszej instancji.

Powyższe pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z zarzutem dotyczącym art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który to przepis wskazuje, że: "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Organ stanął na stanowisku, że Sąd meriti błędnie przyjął, iż 11 pytań wniosku, dotyczących treści oferty, która wygrała konkurs stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Jednakże analizując treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA stwierdza wyłącznie w odniesieniu do tychże pytań, że Starosta nie dokonał w terminie żadnej czynności przewidzianej przepisami prawa, powołując się przy tym na przedmiot sprawy, który sprowadza się do ustalenia czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie złożonego wniosku o dostęp do informacji publicznej. Sąd nie ocenił więc charakteru wnioskowanych informacji, a zatem nie wyraził on przypisywanego mu przez organ poglądu, dlatego też nie było możliwe naruszenie dyspozycji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W punkcie 16 uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił bowiem, że "Wychodząc zatem z założenia, że treść oferty w postępowaniu konkursowym w pewnym zakresie może stanowić informację publiczną, należy tę tezę odnieść do treści poszczególnych pytań, tzn. czy pytania te odnoszą się w całości lub w części do informacji publicznej czy też w całości lub w pewnym zakresie wykraczają poza nią. Nadto – jeśli określone pytania w całości lub w części prowadzą do pozyskania informacji publicznej – to czy możliwe jest jej udostępnienie w całości (pełna odpowiedź na dane pytanie), udostępnienie z dokonaniem anonimizacji danych wrażliwych (odpowiedź z pominięciem danych wrażliwych) bądź też czy istnieją podstawy do odmowy jej udostępnienia w drodze decyzji z uwagi np. na tajemnicę przedsiębiorcy (odmowa odpowiedzi na określone pytania w drodze decyzji z uwagi na konieczność ochrony danych wrażliwych). Odpowiedź organu w stosownej formie powinna odnosić się więc odrębnie do poszczególnych pytań w zależności od stanowiska organu". A zatem, jak wynika z powyższej wypowiedzi, Sąd pierwszej instancji nie ocenił jednoznacznie treści zawartych we wniosku pytań z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., koncentrując się wyłącznie na braku reakcji organu na wniosek w określonym terminie. Taki sposób działania Sądu w ramach uwzględnienia skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej, stąd nie mógł podlegać kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zamiast tego przypisano Sądowi pierwszej instancji pogląd, którego ten nie wyraził, a zatem oparty na nim zarzut nie mógł być skuteczny.

Ostatecznie, jako chybione uznać należało również odwoływanie się w skardze kasacyjnej do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wedle, którego: "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek", skoro skarżący złożył w przewidzianej do tego formie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a żądane dane nie zostały ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, bowiem nic odmiennego nie wynika z akt sprawy, a przede wszystkim ze stanowiska organu, którego obowiązkiem byłoby w takiej sytuacji powiadomienie wnioskodawcy, gdzie żądane informacje może uzyskać.

W skardze kasacyjnej poruszona została również kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej, jednakże z uwagi na brak skonkretyzowania tego aspektu w treści zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie był zobligowany do zbadania tego wątku. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ograniczona jest wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania czy dopowiedzenia brakujących elementów, o czym przesądza ostatecznie art. 183 § 1 p.p.s.a. i co nie pozwalało na uwzględnienie złożonego środka zaskarżenia, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.

Podstawę rozstrzygnięcia w zakresie kosztów postępowania wyznacza przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.