Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 654/23 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r. nr KOC/6729/Go/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r, (sygn. akt I SA/Wa 654/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r. nr KOC/6729/Go/22 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 października 2022 r. nr 445/SD/2022 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej wniosku "o zwrot nieruchomości" położonej w [...] przy [...], hip. [...], stanowiącej obecnie część działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania w postaci:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez wadliwe jego zastosowanie i ustalenie, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów SKO bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego, która kontrargumentację sformułowała już w skardze na postanowienie , co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie skargi,

3. art.151 p.p.s.a. - poprzez jego nieuprawnione zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego i oddalenie skargi skarżącego , pomimo jej zasadności,

4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia WSA, gdyż skutkowały błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że żądanie zwrotu nieruchomości zostało po raz pierwszy wyrażone w piśmie I. S. (poprzedniczki prawnej skarżącego ) z dnia 21 lutego 1991 r. a analiza kontrolowanego postanowienia SKO z dnia 11 stycznia 2023 r nr KOC/6729/Go/2207 utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 października 2022 r. nr 445/SD/2022 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej wniosku o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], została wydana na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważenia jej treści,

5. art. 61a §1 k.p.a. - poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w związku z rzekomym złożeniem wniosku przez I.S. po określonym w przepisach prawa terminie do jego złożenia;

II. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy - przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. normy prawnej wyrażonej w art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami - poprzez uznanie, że I. S., pismem z dnia 21.02.1991 r., wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], gdy tymczasem wystąpiła w w/w zakresie pismem z dnia 18.03.1963 r., a co za tym idzie, wniosek został złożony w terminie przewidzianym w art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 5 października 2023 r. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. W ocenie składu orzekającego, zarzuty te jednak okazały się nieuzasadnione.

Niezasadnie skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten, stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, ma bowiem jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie mogło być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Zważyć bowiem należy, że w/w przepis zakreśla tylko właściwość sądów administracyjnych, a nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Wydanie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było jedynie wynikiem oceny zaskarżonego postanowienia, której dokonał Sąd pierwszej instancji.

Nieusprawiedliwiony także okazał się zarzut oparty na naruszeniu przez zaskarżony wyrok art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku (oddalającego skargę) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 października 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej wniosku "o zwrot nieruchomości" położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...], było w pełni legalne, gdyż żądanie zawarte we wniosku I. S. (spadkodawczyni skarżącego) zostało zgłoszone po upływie ustawowego terminu, tj po dniu 31 grudnia 1988 r.

Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd Wojewódzki wskazał, że I. S., wnioskiem z dnia 3 maja 1948 r., wystąpiła do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy o przyznanie jej, za opłatą symboliczną, prawa własności czasowej do wspomnianej wyżej nieruchomości warszawskiej. Orzeczeniem administracyjnym z dnia 9 maja 1963 r. nr GT.III-I-6/K/65/63, Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, odmówiło jednak uwzględnienia tego wniosku.

Kolejnym wnioskiem z dnia 1 czerwca 1963 r. I. S. wystąpiła zaś o przyznanie jej odszkodowania za powyższą nieruchomość a następnie, wnioskiem z dnia 21 lutego 1991 r., zwróciła się do Urzędu Dzielnicowego [...] z prośbą o: 1) zwrot prawa do użytkowania działki o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...], uregulowanej hipotecznie jako działka nr [...] parceli nr [...], wydzielonej z nieruchomości pn. "[...]; 2) przyznanie terenu przyległego do ww. działki nr [...] tytułem rekompensaty za utraconą działkę nr [...] położoną przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] oraz działkę nr [...] położoną przy ul. [...], ozn. hip. nr [...].

Odnosząc się do postępowania dotyczącego wniosku o przyznanie odszkodowania, Sąd Wojewódzki wskazał, że początkowo zostało ono zawieszone, postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 4 marca 2020 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lipca 2020 r., ale prawomocnym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 1749/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił te postanowienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten zaś m. in. stwierdził, że postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], zostało zakończone negatywnym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z dnia 9 maja 1963 r. a także uznał, że wniosek "o zwrot przedmiotowej nieruchomości" został złożony przez I.S. wyłącznie przy piśmie z dnia 21 lutego 1991 r., a zatem po terminie, ustanowionym w art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W takiej więc sytuacji Sąd I instancji przytoczył treść w/w przepisu materialnoprawnego i ją omówił, zwracając przy tym szczególnie uwagę na fakt, że termin przewidziany w art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter terminu zawitego, a zatem - w przypadku jego wygaśnięcia przed złożeniem wniosku – okoliczność ta skutkowała koniecznością odmowy wszczęcia objętego tym wnioskiem postępowania.

Jak z powyższego zatem wynikało – zdaniem składu orzekającego - uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało w dostateczny sposób wymagania przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym m. in. w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Zasadnicze znaczenie w analizowanym przypadku miały ustalenia związane z momentem, w którym został wniesiony wniosek "o zwrot" przedmiotowej nieruchomości warszawskiej.

Zdaniem skarżącego, skoro wniosek I. S. z dnia 21 lutego 1991 r. zawierał wyraźną informację o załączeniu: 3 odpisów dwóch podań, wniosku i oświadczenia, składanych odpowiednim władzom w 1948 i 1963 roku to stanowił on dokument przypominający wcześniejsze zgłoszenie żądania. Jednocześnie skarżący podnosił, że - według jego wiedzy - działka ew. nr [...] położona przy ul. [...] była w dalszym ciągu niezabudowana.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że we wniosku z dnia 3 maja 1948 r., I. S. wystąpiła do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy o przyznanie jej, za opłatą symboliczną, prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej [...], a położonej w [...] przy ul. [...]. Wyraźnie przy tym wskazała, że (cyt.): "Grunt na wspomnianej nieruchomości objęty został w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy zgodnie z Dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. O powyższem nastąpiła publikacja w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, w Nr 23 z dnia 4 listopada 1947 roku. Na zasadzie powyższych danych mam zaszczyt prosić Zarząd Miejski w m. st. Warszawie: o przyznanie mi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości N. [...] (...)". Nie ulega zatem wątpliwości, że w/w wniosek był tzw. wnioskiem "dekretowym" i dotyczył tylko przyznania wnioskodawczyni prawa własności czasowej. Na jego zresztą podstawie zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 7 w/w dekretu warszawskiego. Postępowanie to zakończyło zaś wydanie przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmownego orzeczenia z dnia 9 maja 1963 r.

W dniu 5 kwietnia 1958 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 1770), która w art. 50 ust. 1 i 2 wprowadziła przepisy szczególne, umożliwiające byłym właścicielom nieruchomości warszawskich otrzymać - w ściśle określonych przypadkach – odszkodowanie, z tytułu wcześniejszej utraty mienia nieruchomego. Powyższy przepis, w kolejnej wersji ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uzyskał zaś nową numerację, to jest został oznaczony jako art. 53.

W związku z tym I. S., pismem z dnia 18 marca 1963 r., z jednej strony, przypomniała Wydziałowi Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, że w dniu 3 maja 1948 r. złożyła dwa wnioski o przyznanie jej (cyt.): "za opłatą symboliczną – prawa własności czasowej, do działek gruntów położonych w [...]" to jest do działki przy ul. [...] oraz do działki przy ul. [...] i z tego powodu wnosiła o (cyt.): "rozstrzygnięcie mych wniosków i zawiadomienie mnie o swej decyzji", z drugiej zaś strony, prosiła by w przypadku odmowy wypłacono jej odszkodowanie (cyt.): "na zasadzie przepisów zawartych w Ustawie z dnia 12.III.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości".

Jak zatem z powyższego wynikało, w piśmie I. S. z dnia 18 marca 1963 r. został zawarty jedynie wniosek o przyznanie jej odszkodowania – w trybie przepisów ustawy gruntowej z 1958 r. Wniosek ten zaś został następnie ponowiony w kolejnym piśmie I. S., to jest w piśmie z dnia 1 czerwca 1963 r., skierowanym do Wydziału Gospodarki Terenami Dział Odszkodowań. W tym ostatnim piśmie jego autorka wskazywała zaś, że ponieważ orzeczeniami z dnia 9 maja 1963 r. odmówiono jej przyznania wspomnianego wyżej prawa własności czasowej do dwóch nieruchomości warszawskich, w tym do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], to z uwagi na fakt, iż (cyt.): "wg treści ( tych) orzeczeń sprawa odszkodowania ma zostać uregulowana odrębnie", aktualnie – z powołaniem się na treść art. 53 "Prawa wywłaszczeniowego" wystąpiła o przyznanie jej odszkodowania, nadmieniając, że (cyt.): "poza wymienionymi placami innych nieruchomości na terenie Warszawy nie posiadałam."

Treść zatem przytoczonych wyżej podań I. S. wskazuje jednoznacznie, że w żadnym z tych pism nie został sformułowany wniosek o "zwrot nieruchomości". Dlatego też nie można było interpretować kolejnego pisma I. S., jakim było pismo z dnia 21 lutego 1991 r., jako pisma "przypominającego" o dawniejszym wniosku "o zwrot nieruchomości". To dopiero w piśmie z dnia 21 lutego 1991 r. pojawił się po raz pierwszy wniosek (cyt.): "o zwrócenie" I. S. (cyt.): "prawa do użytkowania" jej działki oznaczonej w piśmie jako Nr [...]. Z treści tego pisma wynikało zaś, że owa działka Nr [...] była położona przy ul. [...] i – zdaniem wnioskodawczyni - w pełni nadawała się pod zabudowę jednorodzinną.

Dodać także w tym miejscu należy, że powyższe było w pełni zgodne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 24 czerwca 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 1749/20), a który wprawdzie dotyczył – z punktu formalnego - innej sprawy, ale sprawa ta była ściśle powiązana ze sprawą aktualnie rozpoznawaną. Jednolitość orzecznictwa, a która jest wartością samą w sobie, miała więc w takiej sytuacji szczególnie ważne znaczenie.

W tych warunkach zatem zarzuty kasacyjne, oparte na istotnym naruszeniu przepisów procedury administracyjnej, takich jak: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, nie mogły być uznane za zasadne. Stanowisko bowiem Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie, iż organy prawidłowo ustaliły, że żądanie "zwrotu nieruchomości" zostało po raz pierwszy wyrażone w piśmie I. S. z dnia 21 lutego 1991 r., było w pełni uzasadnione.

Skoro zaś, zgodnie z treścią art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), złożenie wniosku, o którym mowa w tym przepisie musi (by wywołać skutki prawne) nastąpić do dnia 31 grudnia 1988 r., to uchybienie temu terminowi powoduje wygaśnięcie roszczenia, o którym w tym przepisie jest mowa. Wspomniany termin (do dnia 31 grudnia 1988 r.) , jak słusznie przyjął to Sąd Wojewódzki jest bowiem terminem zawitym, a zatem jego upływ taki właśnie skutek wywołuje.

W związku z tym, skoro I. S. (a obecnie jej spadkobiercy – J. S.) nie przysługiwało – na podstawie art. 214 ust. 1 u.g.n. - prawo do wystąpienia z żądaniem o oddanie w użytkowanie wieczyste jednej nieruchomości, to wydanie postanowienia – na zasadzie art. 61 a § 1 k.p.a. - o odmowie wszczęcia takiego postępowania, było w pełni uprawnione. Zgodnie bowiem z w/w przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Dlatego też zarzuty kasacyjne oparte na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 214 ust. 1 u.g.n. oraz art. 61a § 1 k.p.a. (który w realiach rozpoznawanej sprawy miał charakter materialnoprawny) nie były trafne.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.