Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3539/14 w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 października 2014 r. nr DOI-2-7712-108-TJ/14 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Powiatu S. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3539/14 oddalił skargę Powiatu S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 października 2014 r. nr DOI-2-7712-108-TJ-14 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, iż decyzją z dnia 2 lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm. - dalej jako ustawa), Wojewoda Pomorski stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat S. prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej na terenie gminy [...], w obrębie [...], stanowiącej własność J. i B., małżonków R.

Po rozpatrzeniu odwołania małżonków R., Minister Infrastruktury decyzją z dnia 8 maja 2011 r. uchylił w całości decyzję Wojewody wskazując na konieczność zgromadzenia dokumentów potwierdzających faktyczne sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką.

Decyzją z 11 kwietnia 2012 r. Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia przejścia z mocy prawa nieruchomości na własność Powiatu S., bowiem nie została wykazana przesłanka sprawowania władztwa publicznego na ww. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Powiat S. złożył od powyższej decyzji odwołanie podnoszący w nim naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że nie zostało udokumentowane wykonywanie władztwa publicznego na terenie przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., gdy tymczasem w toku postępowania zebrano dowody potwierdzające powyższą okoliczność.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 7 października 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jedynym dowodem, jaki został przedstawiony przez zarządcę drogi w toku postępowania przed organem wojewódzkim, mającym potwierdzić wykonywanie władztwa publicznoprawnego na spornej nieruchomości było oświadczenie Zastępcy Dyrektora Oddziału w Gdańsku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 grudnia 2010 r. Oświadczenie to w ocenie organu odwoławczego stanowi jedynie dokument prywatny, którego wartość wyraża się tym, że na jego podstawie można przyjąć, iż osoba, która podpisała taki dokument zajęła stanowisko jakie zostało w nim wyrażone. Przy tym z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania.

Minister wskazał, że z oświadczenia tego nie wynika, z jakich źródeł oświadczający uzyskał informacje o wykonywaniu ww. czynności na przedmiotowym gruncie (czy był pracownikiem zlecającym/wykonującym te czynności, czy uzyskał powyższe informacje od osób zatrudnionych ówcześnie przy wykonywaniu prac zarządczych, czy informacje te wynikają z dokumentów lub innych dowodów będących w posiadaniu zarządcy). Dlatego też, w ocenie organu, dowód tego rodzaju nie przesądza jednoznacznie o tym, że przedmiotowy grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Pomorski w ponowne prowadzonym postępowaniu zwrócił się zarówno do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (pismo z dnia 14 września 2011 r.) jak i do Zarządu Powiatu S. (pismo z dnia 4 października 2011 r.) o przesłanie dodatkowych dokumentów potwierdzających wykonywanie czynności faktycznych w stosunku do przedmiotowego gruntu. Adresaci powyższych pism wyjaśnili, że nie dysponują żadnymi innymi dokumentami.

W ocenie Ministra, w świetle akt sprawy, nie można przyjąć, aby Powiat S. wykazał w wystarczającym stopniu, że przedmiotowa działka pozostawała w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. we władaniu publicznoprawnym.

Organ podkreślił, że ze względu na fakt, iż przepis art. 73 ust 1 ustawy pozbawia dotychczasowego właściciela prawa własności, powinien być stosowany ściśle. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie oceniając spełnienie przesłanek wymienionych ww. art. 73 ustawy nie może opierać się wyłącznie na domniemaniu wynikającym ze znajdowania się konkretnej działki w pasie drogi publicznej, że pozostawała ona we władaniu publicznoprawnym. Okoliczności powyższe winny być udowodnione w sposób wyraźny, nie budzący żadnych wątpliwości w oparciu o konkretne dokumenty lub oświadczenia pracowników firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r. Dlatego też mapa ewidencyjna, na którą powołał się Powiat w odwołaniu, nie może przesądzać o pozostawaniu przedmiotowego gruntu we władaniu publicznoprawnym.

Dla oceny przesłanki władztwa publicznoprawnego istotne znaczenie ma fakt, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby na ww. terenie w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się takie elementy pasa drogowego jak obiekty inżynierskie, zatoki postojowe, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy, rowy odwadniające, czy np. znaki drogowe, co mogłoby wskazywać na utrzymywanie tych elementów przez zarządcę drogowego. Ponadto dotychczasowi właściciele wskazali, iż ww. teren został przeznaczony pod drogę dopiero w 2006 r., co również podważa wykonywanie na ww. gruncie władztwa publicznoprawnego w dniu 31 grudnia 1998 r.

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy, co bezpośrednio wynika ze zgromadzonego przez organ I instancji w sprawie materiału dowodowego, Minister obowiązany był utrzymać w mocy decyzję Wojewody

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 października 2014 r. została zaskarżona przez Powiat S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 73 ust. 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez przyjęcie, że nie zostało udokumentowane wykonywanie władztwa publicznego na terenie działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., a zatem nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych dla stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności w trybie tego artykułu, podczas, gdy w toku postępowania zebrano dowody potwierdzające to władztwo, a także naruszenia przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący Powiat wskazał, że oświadczenie z dnia 13 grudnia 2010 r. jest dowodem w sprawie podlegającym ocenie przez organ prowadzący postępowanie tak jak każdy inny dowód, przy czym z uwagi na fakt, że wystawiony został przez organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg publicznych ma charakter dokumentu urzędowego. Minister nie uznał powyższego dokumentu, jako dokumentu urzędowego, pomimo, że powinien to w ocenie strony skarżącej uczynić. W uzasadnieniu decyzji nie wykazał, dlaczego takim dowodom jak powołane wyżej oświadczenie i mapa – opracowanie geodezyjne wykonane na kopii mapy zasadniczej, w zakresie udowodnienia władztwa publicznego, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ pominął powyższe dowody, bez żadnej podstawy prawnej przyjął, że oświadczenie nie może być dowodem w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymienionym na wstępie wyrokiem, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Powiatu S.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy konieczne jest ustalenie, że nieruchomość ta nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub gminy (a), w powyższej dacie zajęta była pod drogę publiczną (b) i pozostawała w tejże dacie we władaniu Skarbu Państwa (c).

Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt przysługiwania w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości J. i B. małżonkom R. na zasadach wspólności łącznej.

W uzasadnieniu decyzji obu organów wskazano, że w ich ocenie nie została spełniona przesłanka władania nieruchomością przez Skarb Państwa w dniu 31 grudnia 1998 r. Tym niemniej, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również z uzasadnienia decyzji Ministra wynika, że nie została również spełniona przesłana zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. O powyższym świadczy wskazanie w decyzji z dnia 7 października 2014 r., że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby na terenie spornej nieruchomości znajdowały się zatoki postojowe, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy, rowy odwadniające czy też znaki drogowe, jak również przywołanie stanowiska właścicieli nieruchomości, którzy wskazali, że teren został przeznaczony pod drogę dopiero w 2006 r.

W ocenie sądu, zebrany w tej sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną. Bowiem z akt administracyjnych przedstawionych sądowi nie wynika, aby na terenie przedmiotowej nieruchomości znajdowała się opisana infrastruktura drogowa. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast wypis z ewidencji gruntów, z którego wynika, że ww. nieruchomość stanowiła grunty orne. Właściciele nieruchomości w odwołaniu od decyzji z dnia 7 lutego 2011 r. podnosili, że włączona została ona w pas drogi dopiero w 2006 r. W tym zakresie twierdzenia właścicieli nieruchomości znajdują potwierdzenie w decyzji z dnia 14 sierpnia 2006 r. zatwierdzającej projekt podziału działki stanowiącej własność małżonków R. m.in. na działkę [...] stanowiącej, jak wskazano "istniejące pobocze w pasie drogi".

Sąd I Instancji podkreślił, że w aktach administracyjnych brak jest mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę potwierdzającej fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Do akt złożone zostało jedynie opracowanie geodezyjne sporządzone na kopii mapy zasadniczej z wykazaniem granic zainwestowania na dzień 31 grudnia 1998 r. podpisane przez kierownika referatu gospodarki gruntami, przy czym treść powyższego opracowania sprzeczna jest z przywołanymi wyżej dokumentami.

Zatem wobec sprzeczności powyższych dokumentów i oświadczeń brak było podstaw do przyjęcia, że spełniona została przesłanka zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

W aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia 25 sierpnia 2010 r. wskazujące, że nieruchomość ta znajduje się w pasie drogowym, tym niemniej w piśmie tym nie wskazano w jakiej dacie zajęcie to nastąpiło. W piśmie z dnia 25 lutego 2011 r. Powiatowy Zarząd Dróg wskazał, że sporna nieruchomość wchodzi w pas drogi i stanowi drogę powiatową, która przed 1999 r. była drogą wojewódzką. Jednak również w tym piśmie nie wskazano, by przedmiotowa nieruchomość już przed 31 grudnia 1998 r. wchodziła w skład drogi publicznej.

Wobec powyższego, uwzględniając treść przywołanego wyżej wypisu z ewidencji gruntów, decyzji z dnia 14 sierpnia 2006 r. i oświadczenia właścicieli nieruchomości nie można przyjąć, by pismo z dnia 25 sierpnia 2010 r., czy też z dnia 25 lutego 2010 r. potwierdzało fakt zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podzielił stanowisko wyrażone w przywołanym przez skarżący Powiat wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego co do okresu przechowywania dokumentów i związanych z tym trudności dowodowych, w tym m.in. dotyczących wykazania faktu władania określoną nieruchomością przez Skarb Państwa w związku z jej zajęciem pod drogę publiczną. Jednak Sąd ten stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak jest dowodu potwierdzającego, że z dokumentacji geodezyjnej (której okres przechowywania nie jest ograniczony do 5 lat) wynika fakt zajęcia nieruchomości na cele drogowe.

Z oświadczenia złożonego przez zarządcę drogi w dniu 13 grudnia 2010 r. wynika jedynie fakt wykonywania władztwa publicznego nad nieruchomościami położonymi w ciągu drogi. Oświadczenie to nie potwierdza natomiast zajęcia tej konkretnej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Treść powyższego dokumentu – na co zwrócił uwagę Minister w zaskarżonej decyzji – stała w sprzeczności z informacjami wynikającymi z innych dokumentów i oświadczeń znajdujących się w aktach sprawy. W takiej sytuacji, jak wskazał NSA w przywołanym przez skarżącego wyroku, pojawiała się konieczność wykazania okoliczności stwierdzonej dokumentem prywatnym, na podstawie innych środków dowodowych.

Podsumowując Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego Powiatu, w decyzji z dnia 7 października 2014 r. organ dokonał oceny zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem wytycznych wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ocenił wszystkie zebrane dowody i wyjaśnił, dlaczego i z jakich powodów treści zawartych w oświadczeniu z dnia 13 grudnia 2010 r. i w opracowaniu geodezyjnym sporządzonym na kopii mapy zasadniczej nie może uznać za wystarczające dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 73 ustawy.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3539/14 stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Powiat S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając wyrok w całości strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., co polegało na:

1) nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 października 2014 r. pomimo, iż zaskarżona decyzja narusza art.75 § 1, art. 77 § 1, art.80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez:

a) przyjęcie, że dowodami w sprawie nie może być oświadczenie z dnia 13 grudnia 2010 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku potwierdzające, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Gdańsku do dnia 31 grudnia 1998 r. wykonywała władztwo publiczne nad nieruchomościami położonymi w m. [...], gm. [...], w ciągu drogi stanowiącej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. drogę wojewódzką Nr [...] [...] (obecnie droga powiatowa Nr [...]), podczas gdy oświadczenie to powinno być przez Ministra i Sąd potraktowane jak każdy inny dowód w sprawie, podlegać rozpatrzeniu i ocenie jako jeden z dowodów materiału dowodowego,

b) nieprzyjęcie jako dowodu mapy - opracowania geodezyjnego, wykonanego na kopii mapy zasadniczej obrazującego stan zajęcia działki na dzień 31 grudnia 1998 r., stanowiącego dowód zajęcia dz. nr [...] pod drogę publiczną jak również i władztwa publicznoprawnego podczas, gdy takiego dowodu (na potwierdzenie władania nieruchomością) wymagał Wojewoda - w czasie kiedy Powiat S. składał wniosek o stwierdzenie prawa własności i dowód ten, jak każdy inny dowód w sprawie, powinien podlegać rozpatrzeniu i ocenie jako jeden z dowodów materiału dowodowego zarówno przez Ministra, jak i przez Sąd,

c) niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań właścicieli nieruchomości i właścicieli sąsiadujących nieruchomości, na okoliczność zajęcia przedmiotowej działki pod drogę,

d) niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego takim dowodom jak ww. oświadczenie i mapa - pracowanie geodezyjne Minister odmówił mocy dowodowej,

2) naruszeniu art.141 § 4 w zw. z art.151 p.p.s.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jaki dowód i w jakim zakresie jest sprzeczny z innym (jakim) dowodem oraz nierozstrzygnięciu, czy nastąpiło zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, czy też nie.

Nadto, strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi wobec niezastosowania tego przepisu prawa w następstwie przyjęcia, że nie zostało udokumentowane wykonywanie władztwa publicznego na terenie działki nr [...] oraz zajęcie jej pod drogę publiczną - na dzień 31 grudnia 1998 r., a zatem nie zostały spełnione dwie z przesłanek koniecznych dla stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności w trybie tego artykułu, podczas gdy w toku postępowania zebrano dowody potwierdzające to władztwo i zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Powiatu S. kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powiat S. wskazał również, iż nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w skład której wchodzi m. in. działka nr [...], będąca przedmiotem wniosku Powiatu S. o stwierdzenie prawa własności, została w dniu 29 września 2014 r. darowana przez małżonków R. na rzecz córki I. B. W akcie notarialnym małżonkowie R. oświadczyli, że nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, którego ta nieruchomość byłaby przedmiotem. Zmiana właściciela nie była więc, z przyczyn obiektywnych, znana ani Ministrowi w czasie wydawania decyzji z dnia 7 października 2014 r., ani Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3539/14, jak też do dnia 20 maja 2015 r. skarżącemu Powiatowi. Informację tę skarżący kasacyjnie podał celem rozważenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy nie zachodzi nieważność postępowania prowadzonego przez Ministra i przez WSA w Warszawie, którą Sąd bierze z urzędu pod rozwagę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Zgodnie z art. 183 § 2 p.p.s.a., nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m.in. jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw (pkt 5).

Do sytuacji przewidzianej w wymienionym przepisie zachodzi wówczas gdy wskutek wadliwości procesowych sądu strona nie brała udziału w postępowaniu sądowym. Zastrzec przy tym należy, że regulacja art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. odnosi się nie tylko do stron w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., ale też do podmiotów, którzy uzyskują status uczestnika na podstawie art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zaznaczyć bowiem należy, że zgodnie z art. 12 p.p.s.a., ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Oznacza to, że jeżeli strona lub uczestnik postępowania sądowego został wyłączony od udziału w sprawie, to zachodzi podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W doktrynie podkreśla się, iż przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a w szczególności zawarty w tym przepisie zwrot normatywny "pozbawiona możliwości obrony swych praw", nie został w ustawie zdefiniowany. Najogólniej rzecz ujmując, należy go rozumieć jako pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu lub w jego istotnej części na skutek wad procesowych sądu lub strony przeciwnej – patrz B. Dauter, Komentarz do art.183 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX. Z tym drugim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Orzecznictwo zaś zwraca uwagę, iż o pozbawieniu strony możności obrony swoich praw można mówić wtedy, gdy uchybienie procesowe sądu będzie godzić bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Chodzi więc o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw, a nie hipotetyczne (postanowienie NSA z dnia 29 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 1454/09 – publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacji wystąpiła. Mianowicie postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą Powiatu S. toczyło się tylko z udziałem skarżącego, organu - Ministra Infrastruktury i Rozwoju Spraw Wewnętrznych oraz uczestników postępowania – J. R. i B. R. – właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej na terenie gminy [...], w obrębie [...], będącej przedmiotem wniosku Starostwa S. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Z dołączonej do skargi kasacyjnej kopii (potwierdzonej za zgodność z oryginałem) umowy darowizny sporządzonej w formie aktu administracyjnego z dnia 29 września 2014 r. Repertorium A nr [...] wynika bezsprzecznie, iż J. i B. R. darowali swej córce I. B. nieruchomość, w skład której wchodzi ww. działkę o nr [...].

Skoro zatem I. B. stała się właścicielką przedmiotowej działki już na etapie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, to stała się stroną tego postępowania, albowiem w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jej interes prawny niewątpliwie wynika z prawa rzeczowego do nieruchomości. NSA w wyroku z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2271/14 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, iż w przypadku następstwa prawnego, Sąd obowiązany jest zapewnić temu podmiotowi udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie.

I. B. nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem drugiej instancji, a wydana w sprawie decyzja ostateczna nie została jej doręczona. W rezultacie wymieniona nie uzyskała z mocy art. 33 § 1 p.p.s.a. statusu uczestnika w postępowaniu prowadzonym wskutek skargi Powiatu S. Niedoręczenie jej odpisu skargi i niezawiadomienie o rozprawie sprawiło, że nie miała ona wiedzy o wszczętym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tymczasem z uwagi na przedmiot sprawy Sąd Wojewódzki powinien podjąć czynności zmierzające do zawiadomienia jej o złożonej skardze, celem umożliwienia zgłoszenia swojego uczestnictwa.

Podkreślenia wymaga, na iż skutek nieujawnienia powyższych faktów przez małżonków R. w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Sąd I instancji nie ponosi winy w zaistniałym stanie rzeczy. Niemniej jednak postępowanie w sprawie o stwierdzenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ustawy nie może się toczyć bez udziału podmiotu, któremu w dacie orzekania przysługuje do niej tytuł prawnorzeczowy. Brak udziału uczestnika postępowania w postępowaniu sądowym skutkować musi nieważnością postępowania w związku z wystąpieniem przesłanki, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wskazać trzeba, że postępowanie administracyjne, a następnie sądowoadministracyjne musi toczyć się zgodnie z regułami ustanowionymi w przepisach, ale też w sposób, który budzi zaufanie stron do wymiaru sprawiedliwości. Należało więc przyjąć, że niezawiadomienie I. B. o toczącym się postępowaniu pozbawiło ją możliwości zgłoszenia udziału w charakterze uczestnika celem obrony przysługujących jej praw.

Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyłącza rozpoznanie postawionych zarzutów w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.