Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 327/19 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 29 stycznia 2019 r. nr SKO.415.161.1731.2018 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 327/19, w wyniku rozpoznania skargi M.K. (dalej: "skarżący", "strona") - uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 29 stycznia 2019 r., nr SKO.415.161.1731.2018 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 24 lipca 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.(dalej: "spółka", "inwestor") zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości J.

W sprawie zostały wydane decyzje organów obydwu instancji oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 457/18, oddalający sprzeciw spółki od decyzji SKO.

Decyzją z 11 maja 2018 r., nr GNP.6733.17.2017 Burmistrz ponownie ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego. Rozstrzygnięcie to zostało ponownie uchylone decyzją SKO z 17 lipca 2018 r. nr SKO.415.83.908.2018.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z 18 października 2018 r., nr GNP.6733.17.2017 ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego. W wyniku wniesionego odwołania SKO decyzją z 29 stycznia 2019 r. nr SKO.415.161.1731.2018 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja ta został doręczona jako pełnomocnikowi inwestora A.R.

M.K. wniósł skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł szereg zarzutów odnoszących się do ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.) oraz ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945).

Postanowieniem z 13 czerwca 2019 r. WSA w Rzeszowie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika [...] z siedzibą w R.

Sąd I instancji przywołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż w niej podane.

WSA w Rzeszowie na wstępie wyjaśnił treść art. 40 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej: "k.p.a.". Sąd wojewódzki wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego został podpisany przez A. R., zaś do samego wniosku dołączono dokument pełnomocnictwa nr 34/2017 z 27 lutego 2017 r. udzielonego A.R. Pełnomocnictwo miało wygasnąć z chwilą jego odwołania lub z dniem 31 grudnia 2017 r. Wraz z pismem z 26 stycznia 2018 r. A.R. przedłożyła organowi I instancji dokument pełnomocnictwa nr 47/2018 z 29 grudnia 2017 r. do reprezentowania spółki przed organami administracji publicznej we wszystkich instancjach, w sprawach związanych z prowadzoną przez spółkę budową i eksploatacją infrastruktury telekomunikacyjnej. W dokumencie zawarto zastrzeżenie, że pełnomocnictwo wygasa z chwilą odwołania lub z dniem 31 grudnia 2018 r. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, iż organ odwoławczy przeoczył, że pełnomocnictwo wygasło z dniem 31 grudnia 2018 r., a SKO nie poczyniło w tym zakresie żadnych ustaleń i doręczyło zaskarżoną decyzję A.R., tj. osobie niebędącej w tej dacie pełnomocnikiem spółki. Uchybienie to stanowiło naruszenie art. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., bowiem pomimo upływu okresu, na jaki zostało udzielone pełnomocnictwo A.R., organ odwoławczy nie zwrócił się do spółki o wyjaśnienie, czy temu pełnomocnikowi udzielono dalszego pełnomocnictwa. SKO nie doręczyło także decyzji samej spółce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz w związku z art. 40 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu II instancji w związku z przyjęciem, iż doręczenie pozytywnej decyzji jedynie pełnomocnikowi spółki będącej wnioskodawcą, którego pełnomocnictwo na czas orzekania przez SKO wygasło, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku, na podstawie którego nie można ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd przyjmując, że niedoręczenie przez organ II instancji korzystnej decyzji bezpośrednio stronie postępowania, stanowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie na rzecz SKO zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto poniesione zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła także [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez zastosowanie i uchylenie decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w II instancji nie miały miejsca naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1 i art. 40 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego w ocenie Sądu I instancji w postępowaniu przed organem odwoławczym miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, "które niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy", polegające na doręczeniu decyzji pozytywnej dla inwestora dotychczasowemu pełnomocnikowi, który przekazał tę decyzję spółce, a która następnie była podstawą uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 w zw. z art. 49 w zw. z art. 46 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wadliwą kontrolę polegającą na przedwczesnym rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r., a w konsekwencji niezasadne wydanie wyroku o uchyleniu decyzji SKO, podczas gdy WSA w Rzeszowie nie rozpoznał w sposób prawidłowy wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym podwykonawcy spółki, w tym nie wezwał go do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku, co uniemożliwiało merytoryczne jego rozpatrzenie, z jednoczesnym wydaniem w tym samym dniu wyroku,

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo braku naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - WSA w Rzeszowie uwzględnił skargę i uchylił decyzję organu II instancji.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto poniesione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skargach kasacyjnych przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skargi kasacyjne podlegały uwzględnieniu jako uzasadnione.

Zasadne i odpowiadające aktom sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) są ustalenia przyjęte w zaskarżonym wyroku, że decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z 18 października 2018 r., ustalającą na rzecz inwestora lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej – została doręczona pełnomocnikowi [...] A.R.. Dalej - pełnomocnictwo to obowiązywało do chwili jego odwołania lub wygasało z dniem 31 grudnia 2018 r. Tym samym decyzja SKO z 29 stycznia 2019 r. została doręczona osobie, nie będącej pełnomocnikiem inwestora. Nastąpiło zatem naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz jednocześnie art. 40 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Trafne zatem ustalenia stanu faktycznego doprowadziły Sąd wojewódzki w konsekwencji do błędnej konkluzji, że zdiagnozowane naruszenie przepisów o doręczaniu w procedurze administracyjnej - było takim błędem, który uzasadniał uchylenie z tej przyczyny zaskarżonej decyzji SKO.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd wojewódzki uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdza inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Rzeszowie jedynie stwierdził, że dostrzegł to naruszenie przepisów postępowania, które niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd ten nie podjął żadnych rozważań, aby wykazać na czym dokładnie ma polegać związek przyczyno – skutkowy między stwierdzonym bezspornie naruszeniem art. 40 § 1 k.p.a., a wydaną decyzją, która dla pominiętego inwestora była korzystna i uwzględniła jego wniosek lokalizacyjny. Przepis wynikowy, a takowym jest art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a., wymaga, aby stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337).

Podniesienie zarzutu naruszeniu prawa procesowego wiąże się z obowiązkiem wskazania przepisów, które miały zostać naruszone oraz wykazania możliwego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Przez "wpływ" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, zaś związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Oznacza zatem obowiązek wykazania, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji (vide wyrok NSA z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 176/20). Tymczasem Sąd wojewódzki ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że naruszenie owo niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bez przeprowadzenia toku rozumowania kończącego się konkluzją możliwości wpływu stwierdzonego naruszenia procedury na treść decyzji. Doszło tym samym do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10 § 1 i 40 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd I instancji nie wykazał, na czym miał polegać wpływ tej wady na wynik sprawy, w szczególności jaki występuje związek między korzystną dla inwestora decyzją, a uchybieniem, które miało miejsce już po jej wydaniu. Na ile błędne jej doręczenie wpłynęło na treść ocenianej decyzji. Inwestor powziął informację o jej wydaniu, zaakceptował to rozstrzygnięcie i w żaden sposób jego prawa materialne nie zostały naruszone. Jak wynika ze skargi kasacyjnej – nie miał podstaw do zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego.

W konsekwencji powyższego, zarzuty obydwu skarg kasacyjnych, opierających się na tej samej argumentacji prawnej, należało uznać za uzasadnione.

Natomiast bezzasadny jest zarzut dotyczący wydania przez WSA w Rzeszowie postanowienia o odmowie [...] sp. z o.o. Sp. K. udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Spółka powyższa wywodziła swój interes prawny, legitymujący do udziału w postępowaniu tym, że będzie realizowała przedmiotową inwestycję na zlecenie inwestora. Nie było konieczne wzywanie do uzupełnienia tego wniosku, bowiem był on wystarczający do podjęcia postanowienia przez WSA w Rzeszowie w dniu 13 sierpnia 2019 r.

Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

W ocenie NSA zasadniczą przesłanką dopuszczenia konkretnej osoby do postępowania sądowego, jest ustalenie, czy posiada ona interes prawny w tej sprawie. Podstawę procesowej legitymacji strony musi więc stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem podmiot trzeci wywodził swój interes z prawa cywilnego, tj. kontraktów wiążących go z inwestorem na wykonanie stacji bazowej. Taki stosunek nie kreuje interesu prawnego, lecz faktyczny i jako taki nie podlega ochronie w niniejszym postępowaniu sądowym.

Dlatego też NSA, podzielając zasadniczą część skargi kasacyjnej [...] oraz wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej wywiedzionej przez SKO uznał, iż należy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, celem rozpatrzenia sprawy oceny legalności decyzji lokalizacyjnej.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. - uznano niniejszy przypadek za szczególnie uzasadniony.