II OSK 2998/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-09-13	
Data wpływu	2020-11-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Zdzisław Kostka	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1242/19	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 31 ust. 1 w zw. z art. 64;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1242/19 w sprawie ze skargi D. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy [...]" oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 6 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1242/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. (dalej: "skarżący") na uchwałę Nr XII/191/19 Rady Miasta [...] z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy [...]": I. stwierdził nieważność załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem [...] w zakresie terenu objętego uchwałą Nr 103 Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 10 pozycja 84), którą zaliczono ul. [...] o długości [...] km i powierzchni [...] ha do dróg lokalnych miejskich; II. zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...], na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: "u.d.p." lub "ustawa o drogach publicznych") poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, pomimo że kontrolowana uchwała:

1) nie stanowi przekształcenia statusu prawnego drogi, o której mowa w uchwale nr 103 Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 28 maja 1986 r., ani też nie pozbawia jej kategorii drogi gminnej,

2) nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym dla obszaru, na którym prawnie i faktycznie znajduje się droga publiczna, przeznaczenia terenu innego niż drogowe (KD), podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym dla obszaru, na którym prawnie i faktycznie znajduje się droga publiczna, przeznaczenia terenu innego niż drogowe (KD),

2. art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przeznaczenie obszaru w planie miejscowym, na którym prawnie i faktycznie znajduje się droga, na cele inne niż drogowe stanowi przekształcenie statusu prawnego drogi, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że przeznaczenie obszaru w planie miejscowym, na którym prawnie i faktycznie jest droga, na cele inne niż drogowe stanowi jedynie wskazanie, jakie jest przeznaczenie określonej nieruchomości na przyszłość i nie stanowi przekształcenia statusu prawnego drogi na gruncie art. 10 ust. 2 u.d.p.,

3. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt. 9 lit.a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarte w planie miejscowym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i powiązania z układem zewnętrznym muszą być szczegółowo sprecyzowane i odniesione niezależnie do każdego obszaru (działki) w planie miejscowym (na gruncie niniejszej sprawy teren [...]), podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że zawarte w planie miejscowym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i powiązania z układem zewnętrznym nie muszą być szczegółowo sprecyzowane i odniesione niezależnie do każdego obszaru (działki) w planie miejscowym, w szczególności gdy jest to obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (na gruncie niniejszej sprawy teren [...]).

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

3. W piśmie z 12 października 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o podtrzymanie wyroku WSA w Krakowie i odrzucenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od Gminy zwrotu poniesionych kosztów według przepisanych norm.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA).

4.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeznaczenie w planie miejscowym określonego terenu, w odniesieniu do którego obowiązuje uchwała rady gminy zaliczająca daną drogę do dróg publicznych, na inne cele niż drogowe (np. zieleń urządzoną), nie skutkuje, niejako automatycznie, nieważnością planu miejscowego z uwagi na naruszenia art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt. 9 lit.a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do tego zagadnienia należy podkreślić, że planowanie przestrzenne ze swej istoty obejmuje przyszłe, zamierzone wykorzystanie danego terenu. Z samego faktu uchwalenia planu miejscowego nie wynika jeszcze, że korzystanie z danego terenu zgodnie z jego doczasowym charterem staje się niezgodne z prawem. Zasadę tę potwierdza art. 35 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały), Zgodnie z tym przepisem, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Tylko obiter dictum warto w tym kontekście dodać, że wspominana zasada legalności wykorzystania danego terenu w sposób dotychczasowy pomimo zmiany jego przeznaczenia w nowym planie miejscowym, ulegnie jeszcze wzmocnieniu na skutek dodania, z dniem 24 września 2023 r., ust. 2 do dotychczasowego art. 35. Zgodnie z art. 35 ust. 2 u.p.z.p., w ramach wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń, niepowodujące zmiany sposobu ich użytkowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zob. art. 1 pkt 33 w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 24 sierpnia 2023 r., poz. 1688). W świetle istoty planowania przestrzennego oraz wyrażonej wprost w art. 35 u.p.z.p. zasady legalności wykorzystania danego terenu w sposób dotychczasowy pomimo zmiany jego przeznaczenia w nowym planie miejscowym, nie można przyjąć, że Plan Miejscowy pozbawił, niejako pośrednio, ulicę [...], na spornym odcinku przylegającym do działki nr [...] z obrębu [...], charakteru drogi publicznej (drogi gminnej). Należy mieć na uwadze, że zasady i tryb zaliczania danych dróg do dróg gminnych, ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych oraz zasady i tryb pozbawiania dróg gminnych takiego charakteru zostały kompleksowo regulowane w ustawie o drogach publicznych (zob. przede wszystkim art. 7 i 10 u.d.p.). Wskazana w sentencji zaskarżonego wyroku uchwała Nr 103 Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 10 pozycja 84), którą zaliczono ul. [...] o długości [...] km i powierzchni [...] ha do dróg lokalnych miejskich, pozostaje zatem w obrocie prawnym i Plan Miejscowy nie ma wpływu na jej obowiązywanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie podziela tym samym przeciwnego poglądu wyrażonego na s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku (sformułowanego z powołaniem się na wyrok NSA z 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1950/13, CBOSA), w świetle którego przeznaczenie danego terenu, w odniesieniu do którego obowiązuje uchwała rady gminy zaliczająca daną drogę do dróg publicznych, na inne cele niż drogowe wymaga uprzedniego podjęcia przez radę gminy uchwały o pozbawieniu drogi publicznej dotychczasowej kategorii, w trybie art. 10 u.d.p.

4.5. Pomimo trafności zarzutów skargi kasacyjnej związanych z błędną wykładnią art. 10 u.d.p. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p. skarga kasacyjna nie mogła być jednak uwzględniona, albowiem w zaskarżonym wyroku zasadnie przyjęto, że Plan Miejscowy, w części wskazanej w sentencji tego wyroku, został wydany z przekroczeniem granic władztwa planistycznego w kontekście obowiązku organu planistycznego zapewnienia odpowiedniego dostępu do dróg publicznych terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę.

4.6. Zapewnienie w planie miejscowym odpowiedniego dostępu terenów przeznaczonych pod zabudowę do dróg publicznych jest oczywistą konsekwencją funkcji tych terenów. Brak wspominanego dostępu uniemożliwia w istocie ich zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem (zob. art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682; por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1241/19, CBOSA). Z obowiązujących przepisów, w tym art. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz przywołanego wyżej § 4 pkt. 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wynika jednak, aby rzeczony dostęp do drogi publicznej musiał być zapewniony jako dostęp bezpośredni do każdej działki przewidzianej w planie miejscowym pod zabudowę. Należy zauważyć, że w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zawierającym legalną definicję pojęcia "dostęp do drogi publicznej" przyjęto, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Przy spełnieniu określonych przesłanek, wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych zapewniających skomunikowanie terenów przeznaczonych pod zabudowę z drogami publicznymi może nastąpić również na terenach nie będących własnością jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2026/15; wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1192/21; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 320/22, CBOSA). Co więcej, obowiązujące przepisy nie wymagają nawet, aby bezwzględnie w każdym przypadku w planie miejscowym wyznaczony został dojazd do każdej działki położonej na terenie, na którym dopuszczono zabudowę, chociażby poprzez planowane drogi wewnętrzne. W razie braku wyznaczenia takiego dojazdu, właściciel tej nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych (por. np. wyrok NSA z 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1118/11; wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 659/14; wyrok NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 367/22; wyrok NSA z 23 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 480/22 – CBOSA; A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, teza 42 do art. 15). Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w danym przypadku rada gminy nie przekroczyła granic władztwa planistycznego określając planowany układ komunikacyjny w kontekście wymogu zapewnienia terenom przeznaczonym pod zabudowę odpowiedniego dostępu do drogi publicznej wymaga każdorazowo przeprowadzenia testu proporcjonalności (art. 31 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP), z uwzględnieniem realiów danej sprawy, w tym sytuacji prawnej i faktycznej, jaka miała miejsce przed uchwaleniem kwestionowanego planu miejscowego.

4.7. Przenosząc te oceny prawne na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, przypomnieć, że w świetle przywołanej w sentencji zaskarżonego wyroku uchwały Nr 103 Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, działka nr [...] obręb [...] przylegała bezpośrednio do drogi publicznej w postaci ul. [...]. Wspominana Uchwała Nr 103 nie została, według stanu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, ani uchylona ani nie stwierdzono jej nieważności. Na znaczenie tej uchwały w kontekście oceny dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, pomimo oddania części terenu stanowiącego ul. [...] w użytkowanie wieczyste podmiotowi prawa prywatnego, zwrócono uwagę m. in. w wyroku NSA z 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1423/10, a także poprzedzającym to orzeczenie wyroku WSA w Krakowie z 12 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1100/09 - CBOSA. Po drugie, w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, tj. uchwale Nr CXIV/1540/10 Rady Miasta [...] z dnia 20 października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w [...], działka nr [...] miała zapewniony bezpośredni dostęp do terenu [...]. Teren ten, zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 4 lit.d uchwały Nr CXIV/1540/10 stanowiła istniejąca ulica lokalna - ul. [...] na kierunku północ - południe łącząca ul. [...] z północno-wschodnim fragmentem ul. [...]. Zaskarżona uchwała w sposób daleko idący pogorszyła zatem sytuację "planistyczną" działki nr [...], albowiem działka ta, chociaż znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę [...], pozbawiona jest obecnie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Otóż wyznaczona na rysunku planu droga [...], stanowiąca - według § 14 ust. 1 pkt 2 lit. f Planu Miejscowego - ul. [...], oddzielona jest od działki nr [...] fragmentem terenów zieleni publicznej [...]. Ponadto, w zaskarżonej uchwale nie zaprojektowano alternatywnego sposobu skomunikowania działki nr [...] z drogami publicznymi. Warto zauważyć, że działka nr [...] jest znacznie oddalona od drogi publicznej [...] (ok. 200 m), mającej zapewniać obsługę komunikacyjną terenu [...]. Co więcej, teren ten przeznaczono pod intensywną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, co może istotnie utrudniać ustanowienie przez takie tereny służebności drogi koniecznej. Rada Gminy nie przedstawiła w toku postępowania sądowoadministracyjnego wystarczająco silnych argumentów, które mogłyby uzasadniać tak daleko idące pogorszenie sytuacji właściciela działki nr [...]. Argumentem takim nie jest w szczególności zamiar urządzenia terenów zieleni publicznej [...]. Otóż z analizy rysunku Planu Miejscowego wynika, że urządzenie takich terenów, będące niewątpliwie ważnym celem publicznym, służącym realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP w zw. art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), mogło nastąpić przy zachowaniu dotychczasowego dojazdu do działki nr [...] poprzez ul. [...]. Konkluzja taka jest tym bardziej zasadna, jeżeli zważy się, że na fragmencie terenu [...] między działką [...] a terenem [...], liczącym około 40 m, przewidziano teren komunikacji pieszej. Reasumując, Rada Gminy pozbawiając, w ujęciu planistycznym, działkę nr [...] bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, nie wyważyła odpowiednio interesu publicznego oraz interesu właściciela tej działki. Tym samym doszło do nadmiernego, nieuzasadnionego w realiach tej sprawy ograniczenia prawa własności (art. 31 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Uzasadniało to stwierdzenie nieważności Planu Miejscowego w części wskazanej w sentencji zaskarżonego wyroku.

4.8. Końcowo wymaga wyjaśnienia, że wniosek skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, albowiem z akt sprawy nie wynika, aby skarżący w postępowaniu kasacyjnym poniósł koszty, w tym w postaci wynagrodzenia adwokata lub radcy prawnego, które mogłyby być zasądzone od strony przeciwnej w oparciu o art. 204 pkt 2 w zw. z art. 207 § 1 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.