Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. i R. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1208/17 w sprawie ze skarg A. F. i R. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1208/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. F. i R. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego – budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w Z., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. F. i R. F., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. przez wadliwą kontrolę działalności organu administracyjnego i nieuwzględnienie skarg pomimo nierozpoznania przez organy administracji istoty sprawy w całości przez pominięcie podnoszonej wielokrotnie przez skarżących kwestii nieważności decyzji z [...] września 2011 r. Rozpatrzenie przez organy administracji żądania skarżących, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. pozwoliłoby na wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a w konsekwencji umożliwiłoby przeprowadzenie wnioskowanego przez skarżących postępowania legalizacyjnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji, polegającego na zaniechaniu obowiązku podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz zaniechaniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej. Tym samym:

– wydanie decyzji przez organy administracji nastąpiło bez dokonania wystarczających ustaleń pozwalających na ocenę, co było przedmiotem prowadzonych wcześniej postępowań nadzwyczajnych, w szczególności postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w 2013 r.; w przypadku podjęcia wszystkich wymaganych czynności i dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego można byłoby stwierdzić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzonym przez WSA w Warszawie nie przeprowadzono dowodów, pozwalających temu sądowi na rozpatrzenie i stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem rozpoznania,

– gdyby okoliczności te zostały w sposób należyty ustalone, można byłoby stwierdzić, że prowadzone wcześniej postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie obejmowało przesłanki, o której mowa w punkcie 5 tego przepisu, co pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2011 r. w obecnym postępowaniu,

– dokonanie prawidłowych ustaleń pozwoliłoby organom administracji, a następnie Sądowi, na ocenę, czy w sprawie dopuszczalne było wydawanie decyzji w oparciu o przepis art. 154 lub 155 k.p.a. W razie bowiem zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, nie byłoby dopuszczalne prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia tej samej decyzji na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a. Skoro zatem skarżący podnosili kwestię nieważności decyzji, to powinna była ona być rozpoznana w pierwszej kolejności,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a. przez oddalenie skargi wobec uznania, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 2011 r. z uwagi na prowadzone wcześniej postępowania nadzwyczajne, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno doprowadzić do wniosku, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę, która nie była wcześniej przedmiotem postępowania i nie była rozpatrywana ani przez organ administracji, ani sąd,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 5 i 2 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo tego, że organy administracji powinny były przeprowadzić postępowanie w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji z 2011 r., co pozwoliłoby na stwierdzenie, że nie istnieją negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2011 r., a decyzja dotknięta jest wadą niewykonalności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5. W efekcie organy administracji powinny stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji, a nie podejmować decyzję w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 154 § 1 i 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzją ostateczną z [...] września 2011 r. strona nabyła prawo, a także, że decyzja rozbiórkowa jako tzw. decyzja związana nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie art. 154 k.p.a. Prawidłowa wykładnia przepisu i jego zastosowanie w niniejszej sprawie pozwoliłoby na uchylenie decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego,

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 155 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja rozbiórkowa jako tzw. decyzja związana nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. Prawidłowa wykładnia przepisu i jego zastosowanie w niniejszej sprawie pozwoliłoby na uchylenie decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego,

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie istniała możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, podczas gdy z art. 16 § 1 k.p.a. wynika możliwość stwierdzenia nieważności względnie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, co w konsekwencji pozwoliłoby na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego:

a) art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na podstawie tej decyzji strona nabywa prawo. Prawidłowa interpretacja tego przepisu nakazuje przyjąć, że w wyniku decyzji rozbiórkowej nie następuje rozszerzenie sfery prawnej podmiotu stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ nie dochodzi w przypadku tych decyzji do konkretyzacji obowiązku w sposób uznaniowy. Nałożenie obowiązku w rozmiarze uwarunkowanym bezpośrednio w ustawie nie może być traktowane jako nabycie prawa,

b) art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 154 i 155 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydane na podstawie art. 49b Prawa budowlanego decyzje nie mogą podlegać zmianie lub uchyleniu na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a. Przy prawidłowej interpretacji tych przepisów należałoby przyjąć, że nie ograniczają się one wyłącznie do decyzji uznaniowych. Zmianie lub uchyleniu może podlegać także decyzja związana, jeżeli w wyniku takiej zmiany lub uchylenia zostanie wydana decyzja zgodna z prawem. Jeżeli w wyniku uchylenia decyzji dotychczasowej możliwe będzie wydanie nowej decyzji zgodnej z art. 48 i 49b Prawa budowlanego, to słuszny interes strony powinien przesądzać o możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przyznanie im prawa pomocy w zakresie częściowym przez zwolnienie ich od opłat sądowych w całości, ponieważ nie są w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania przez skarżących kasacyjnie braku możliwości wzruszenia decyzji wydanej na podstawie art. 49b Prawa budowlanego (nakaz rozbiórki budynku gospodarczego) w trybie art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 49b Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W niniejszej sprawie, jak wynika z decyzji z [...] września 2011 r. o nakazie rozbiórki, przedmiotowy budynek wykonano bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wskazał organ, z uwagi na niezgodność ww. budynku z przepisami planu miejscowego oraz rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, niemożliwa byłaby jego legalizacja, stąd orzeczono nakaz rozbiórki.

Z kolei zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jej zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji – czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09, LEX nr 746810 czy wyrok tego Sądu z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, LEX nr 320845). Trybu z art. 155 k.p.a. nie można więc traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej, trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tym trybie nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2724/21, LEX nr 3330971).

Bez wątpienia też art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12, LEX nr 1376778).

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, w piśmie z [...] czerwca 2015 r., wnieśli o uchylenie, na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a., decyzji z [...] września 2011 r. nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. Bezspornie, na co też wskazał Sąd wojewódzki, decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją związaną – organ, w razie stwierdzenia przesłanek do rozbiórki, przy braku możliwości legalizacji danego obiektu, ma obowiązek wydać decyzję o nakazie rozbiórki. To, z kolei, oznacza, że niemożliwe było zastosowanie, w odniesieniu do decyzji z [...] września 2011 r. ani trybu z art. 155 k.p.a., ani trybu z art. 154 k.p.a. W kwestii definicji decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.) wyczerpująco wypowiedział się organ odwoławczy, co słusznie zaakceptował Sąd wojewódzki. Na marginesie dodać jedynie można, że decyzja nakładająca obowiązek (a taką jest decyzja o nakazie rozbiórki) jest decyzją tworzącą prawo, a to wyłącza zastosowanie do niej trybu unormowanego w art. 154 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 624/18, LEX nr 2783900).

Niezrozumiałe jest przy tym stanowisko skarżących kasacyjnie, którzy w skardze kasacyjnej powołują się również na postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji z [...] września 2011 r. Nie tylko z uwagi na to, że jest to odrębny od trybu z art. 154 i 155 k.p.a. rodzaj postępowania nadzwyczajnego, ale też ze względu na to, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2013 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2503/13, oddalił wniesioną na tę decyzję skargę (wyrok jest prawomocny).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 7 kwietnia 2022 r.