Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2330/19 w sprawie ze skargi Z. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2019 r. nr 1061/2019/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 27 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2330/19 po rozpoznaniu skargi Z. z siedzibą w W. (dalej: płatnik, Z., skarżący) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 16 września 2019 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ pierwszej instancji) z 16 października 2014 r., umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ), działając m.in. na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1373 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach, u.ś.o.z.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą, że S.D. (dalej: zainteresowany), podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług, zawartych ze skarżącym, we wskazanych w decyzji okresach. Prezes NFZ stwierdził, że zawierane przez płatnika umowy, nazwane "umowami o dzieło", wyczerpywały znamiona umowy o świadczenie usług, gdyż rodzaj wykonywanych czynności tj. sporządzenie protokołu z lustracji pełnej spółdzielni mieszkaniowej, wykluczał ich indywidualny charakter, a w wyniku umów nie powstało oznaczone dzieło w rozumieniu art. 627 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej: k.c.). Prezes NFZ wyjaśnił, że zasady przeprowadzania lustracji w spółdzielniach mieszkaniowych, którymi w swojej pracy kierował się zainteresowany, regulują przepisy Działu VIII Lustracja ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2018 r., poz. 1285 ze zm., dalej: Prawo spółdzielcze), a szczegółowe zasady ich przeprowadzania oraz dokumentowania określa Instrukcja o lustracji organizacji spółdzielczych.

WSA uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, stwierdził, że sporne umowy spełniały przesłanki umowy o dzieło, o której mowa w art. 627 k.c., ich istotą było bowiem zobowiązanie się przyjmującego zamówienie do osiągnięcia oznaczonego rezultatu w postaci opracowania dokumentów spełniających oznaczone w umowie warunki, a zamawiającego – do zapłaty wynagrodzenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że to właśnie osiągnięcie rezultatu w postaci protokołu, listu polustracyjnego i odrębnej informacji, stanowiło przedmiot spornych umów, a nie czynności prowadzące do jego osiągnięcia. Sporządzenie tych dokumentów wymagało samodzielności i wkładu intelektualnego zainteresowanej. Celem lustracji nie była zatem sama kontrola działalności spółdzielni, lecz właśnie ocena tej działalności sformułowana na podstawie danych uzyskanych w toku przeprowadzonej lustracji. Sąd wskazał również, że umowy określały w sposób konkretny i jednoznaczny przedmiot, którym miały być wymienione w umowie dokumenty, spełniające określone wymogi. WSA podkreślił, że wypłata wynagrodzenia uzależniona była od terminowego i prawidłowego sporządzenia wymienionych w umowie dokumentów, zgodnie bowiem z postanowieniami spornej umowy wypłata wynagrodzenia miała nastąpić w terminie 7 dni od daty przesłania przez płatnika listu polustracyjnego do zlustrowanej jednostki. Ponadto, w przypadku istotnych wad nie dających się usunąć, płatnik miał prawo odstąpić od umowy. Zainteresowany odpowiadał więc za efekt swojej pracy i za ten efekt przysługiwało mu wynagrodzenie, a nie jedynie za staranne działanie.

Zdaniem WSA przyjęcie przez organ, że sporne umowy były umowami o świadczenie usług (art. 734 § 1 w zw. z art. 750 k.c.), doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, polegającego na uznaniu, że zainteresowana podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

W podstawie prawnej wyroku sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną wniósł Prezes NFZ, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167; dalej: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji organów NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku WSA w zakresie oceny charakteru prawnego umowy oraz błędnego ustalenia:

- naruszenia przez organ art. 734 § 1 w zw. z art. 750 oraz art. 627 k.c. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach oraz niezasadne przyjęcie, że organy NFZ:

1) nieprawidłowo ustaliły, że zakwestionowana umowa nosiła cechy umowy o świadczenie usług, a charakter spornej umowy wskazuje, że była umową o dzieło – podczas gdy z dokonanych przez organy ustaleń jednoznacznie wynika, że umowa, którą wykonywał S.D. nosiła znamiona umowy o świadczenie usług, przy czym sąd orzekający w swoim rozstrzygnięciu całkowicie pominął ustalenie Prezesa NFZ, że celem funkcjonowania Z. jest zapewnienie zrzeszonym spółdzielniom mieszkaniowym pomocy w ich działalności statutowej. Dla osiągnięcia tego celu Z. m.in.: prowadzi badania lustracyjne spółdzielni mieszkaniowych. Wobec powyższego to związek, a nie lustrator odpowiada za całość działania, w tym m.in. za przeprowadzenie lustracji, a zatem analogicznie tak jak organ administracji odpowiada za wydanie decyzji, tak samo Z. odpowiada za przeprowadzenie lustracji – czym sąd pierwszej instancji uchybił wskazanym wyżej przepisom prawa materialnego, w szczególności kodeksu cywilnego.

2) ponadto sąd pierwszej instancji w wydanym wyroku pominął ustalenie organu, że w przypadku wielu umów, gdzie stosuje się odpowiednio umowę zlecenia a także umów nienazwanych, wynagrodzenie przysługuje tylko z tytułu osiągnięcia określonego rezultatu, a pomimo to nie są umowami o dzieło, a umowami, na podstawie których osoby je wykonujące są zgłaszane do ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. W tym przypadku do czynności ustawowo wskazanych związanych z przeprowadzeniem lustracji powinno się stosować przepisy o zleceniu, ponieważ podobnie jak w przypadku wydawania decyzji administracyjnej tak i przeprowadzanie lustracji jest określonym procesem związanym z podejmowaniem czynności określonych przepisami prawa, odpowiednio Prawa spółdzielczego lub Kodeksu postępowania administracyjnego;

3) w rezultacie sąd pierwszej instancji niezasadnie umorzył postępowanie administracyjne, czym naruszył dyspozycję art. 145 § 3 p.p.s.a. uznając dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego jako zbędne, pomimo tego, że organ ma obowiązek w trybie postępowania administracyjnego rozstrzygnąć co do objęcia S.D. ubezpieczeniem zdrowotnym, także na skutek wniosku i ustaleń ZUS, ponieważ takie postępowanie stoi na straży zapewnieniu odpowiednich środków publicznych na realizację zadań Państwa w zakresie finansowania świadczeń opieki zdrowotnej w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego osób uprawnionych czym uchybił przepisom postępowania;

a ponadto:

4) odnosząc się do wskazania sądu pierwszej instancji dotyczącego wykonywania lustracji, należy podnieść, iż sąd pominął okoliczność, że organ prawidłowo ustalił, iż zgodnie z art. 93 ust. 1a Prawa spółdzielczego lustrację przeprowadza Związek Rewizyjny lub Krajowa Rada Spółdzielcza i formułuje w rezultacie wnioski polustracyjne, a nie konkretna osoba fizyczna, której czynności lustracji zostały zlecone czyli zgodnie z ww. przepisami odpowiedzialność za przeprowadzenie lustracji ponosi Krajowy Związek Rewizyjny Spółdzielni Mieszkaniowych RP, a nie tak jak w niniejszej sprawie zainteresowany.

Podnosząc te zarzuty Prezes NFZ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Prezesa NFZ oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., jednak sposób sformułowania i treść podniesionych zarzutów pozwala na ich łączną ocenę.

Skarga kasacyjna Prezesa NFZ nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach podany został wyrok sądu pierwszej instancji, w którym sąd uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na niewłaściwe przyjęcie przez organ, że sporne umowy były umowami o świadczenie usług, a przez to naruszył art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy zawarte przez skarżący Z. z zainteresowaną umowy na sporządzenie protokołu z działalności spółdzielni mieszkaniowej stanowiły umowy o świadczenie usług, o których mowa w art. 734 § 1 w zw. z art. 750 k.c., czy umowy o dzieło, o których stanowi art. 627 Kodeksu cywilnego. Ocena umów przesądza bowiem o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach o sygn. akt II GSK 816/20, II GSK 1136/20, II GSK 1287/20, II GSK 1367/20, II GSK 403/21 (cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną poglądy zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach w pełni podziela i uznaje, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do charakteru zawartych przez skarżącego i zainteresowanego umów jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że sporne umowy zakładały wykonanie przez lustratora określonego rezultatu w postaci przeprowadzenia lustracji konkretnej spółdzielni i sformułowania określonych w treści umów protokołów lustracyjnych (co jest obowiązkiem lustratora zgodnie z art. 93 ust. 1 Prawa spółdzielczego). Celem działania lustratora nie było zatem samo "badanie" działalności kontrolowanego podmiotu, ale "zbadanie" tej działalności zakończone ostateczną oceną tej działalności materializującą się w sporządzonych protokołach. To prowadzi do wniosku, że wykonaniu spornych umów towarzyszyło właśnie osiągnięcie z góry określonego rezultatu.

Nie ma racji organ, że istotą umów było jedynie staranne dążenie do osiągnięcia rezultatu. Gdyby bowiem lustrator nie sporządził dokumentów określonych w umowach, nie wykonałby ich, choćby przeprowadzał czynności lustracyjne z najwyższą starannością. Wobec tego to ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umów stron, zawartych i ukształtowanych w granicach zakreślonych przez prawo, naturę (właściwość) stosunku prawnego oraz zasady współżycia społecznego.

Następnie stwierdzić należy, że z art. 645 Kodeksu cywilnego wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są częstokroć osobiste przymioty wykonawcy. Zgodnie z treścią art. 91 § 4 Prawa spółdzielczego, obowiązki lustratora może pełnić osoba, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Oznacza to, że o wyborze danej osoby do wykonania dzieła przesądziły jej cechy i umiejętności. Osoba ta musiała być starannie wybrana.

Cechą charakterystyczną umowy o dzieło, która występuje w umowach o przeprowadzenie lustracji, jest również sposób zapłaty, o jakim mowa w art. 632 § 1 Kodeksu cywilnego. Z postanowień umów wynika, że wynagrodzenie przysługiwało jedynie za wykonanie dzieła i było wypłacone w terminie 7 dni od daty odbioru dzieła. Zatem wynagrodzenie przysługiwało lustratorowi nie za samo podejmowanie czynności, ale za wytworzenie określonego rezultatu. Zgodnie z treścią umów, samo podjęcie przez lustratora działań zmierzających do opracowania materiałów wymienionych w umowach, ale bez ich wykonania lub skończenia, niezależnie od przyczyn, nie jest podstawą do wypłacenia wynagrodzenia. Lustrator ponosił więc całkowite i wyłączne ryzyko wykonania dzieła. Przy umowie zlecenia zleceniobiorca takiego ryzyka nie ponosi.

Kolejnym elementem charakteryzującym umowę o dzieło jest możliwość oceny wykonania umowy z punktu widzenia tego, czy można taką ocenę przeprowadzić pod kątem wystąpienia wad efektu pracy (art. 637 § 1 k.c.). Na podstawie odesłania w umowie do przepisów Kodeksu cywilnego "w części dotyczącej umowy o dzieło" Z. miał prawo żądać usunięcia uchybień i nieprawidłowości w przekazanych przez lustratora materiałach. Tym samym przeprowadzenie oceny, czy lustrator należycie wykonał umowy, opiera się właśnie na ocenie rezultatu jego pracy. Dokumenty przez niego wytworzone mogą mieć wady, które powinny być usunięte. W umowach zostały też przewidziane skutki finansowe, gdyby rezultat umowy był obciążony wadami.

Możliwość odstąpienia od umowy raz jeszcze potwierdza, że celem stron było zrealizowanie określonego dzieła w ustalonym terminie.

Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły uzasadnione podstawy by uznać, że analizowana umowa nie jest umową o świadczenie usług, do której odpowiednie zastosowanie mają przepisy o zleceniu, lecz że doszło do zawarcia i wykonania umowy o dzieło, prawidłowo nazwanej tak przez strony umowy. Z tych względów NSA uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez błędne ustalenie przez sąd pierwszej instancji , że organ naruszył art. 734 § 1 k.c. w zw. z art. 750 k.c. i art. 627 k.c. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, za nieusprawiedliwione.

Oceny tej nie zmienia zarzut "pominięcia przez sąd okoliczności, że zgodnie z art. 93 ust. 1a Prawa spółdzielczego lustrację przeprowadza Związek Rewizyjny lub Krajowa Rada Spółdzielcza i formułuje w rezultacie wnioski polustracyjne, a nie konkretna osoba fizyczna, której czynności lustracji zostały zlecone i to Z. jest za tę lustrację odpowiedzialny".

Wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej pomija treść art. 91 § 4 Prawa spółdzielczego, który zobowiązuje związek rewizyjny lub Krajową Radę Spółdzielczą do wyznaczenia lustratora. Zatem lustracja przeprowadzana jest za pośrednictwem wyznaczonej osoby, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Kryteria kwalifikacyjne lustratorów oraz tryb przeprowadzania lustracji określa Krajowa Rada Spółdzielcza, do której należy także uprawnienie pozbawienia lustratora uprawnień, jeżeli jego działalność jest niezgodna z prawem, a także jeżeli lustrator nie zachowuje w tajemnicy wiadomości o działalności spółdzielni uzyskanych przy lustracji. Protokół sporządzony przez lustratora ma moc dokumentu urzędowego (art. 93 § 1 Prawa spółdzielczego).

Brak jest również podstaw do uznania za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podnieść należy, że przepis ten, który posiada kilka jednostek redakcyjnych (lit. a, b i c) należy do tzw. przepisów wynikowych i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest stwierdzenie niezasadności albo zasadności złożonej skargi. Ponadto naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że powołanie się na zarzut naruszenia tego przepisu wymaga powiązania go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.