Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewody z dnia 19 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek z dnia 15 listopada 2000 r. H. S. i B. G. wystąpiły do Urzędu Miasta K. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej, jako parcele:

- l. kat. [...],

- l. kat. [...] i

- l. kat. [...] b. gm. kat. B. .

po ustaleniu, że w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B. obecnie znajduje się działka nr [...], obr. l jedn. ewid. [...] m. K. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 października 2001 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu m. in. działki nr [...] o pow. 0,2781 ha pół. w obr. l jedn. ewid. [...] m. K. prowadzonego na wniosek H. S. i B. G., z uwagi na okoliczność, że zgodnie z wpisem zawartym w księdze wieczystej nr [...] ww. działka stanowi własność B. G..

Wojewoda decyzją z dnia 27 grudnia 2001 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że zasadnicze wątpliwości budzi okoliczność czy działka nr [...], obr. l jedn. ewid. [...] m. K., pomimo jej ujawnionego stanu prawnego była przedmiotem decyzji o wywłaszczeniu.

W toku postępowania wydana została decyzja Wojewody z dnia 6 sierpnia 2004 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pół. w obr. l jedn. ewid. [...] m. K., objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w K.. Prawo własności Gminy K. do ww. nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] dnia 2 maja 2006 r.

Wyznaczono Starostę [...] do rozpoznania sprawy

Starosta [...] decyzją z dnia 30 października 2006 r. nr [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,2781 ha, obr. l jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz B. G. w [...] części i H. S. w [...] części.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta K., a Starosta [...] po uwzględnieniu odwołania oraz po wyrażeniu zgody na uchylenie decyzji przez pozostałe strony postępowania decyzją z dnia 12 stycznia 2007 r. nr [...] orzekł o uchyleniu w całości decyzji Starosty [...] z dnia 30 października 2006 r. nr [...]

Następnie decyzją z dnia 21 maja 2007 r. nr [...] Starosta [...] ponownie orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,2781 ha, obr. l jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz B. G. w [...] części i H. S. w [...] części.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta K., a po jego rozpatrzeniu Wojewoda decyzją z dnia 15 stycznia 2008 r. nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia 21 maja 2007 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji podnosząc, że nie zostało jednoznacznie wykazane, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2008 r. nr [...] Starosta [...] ponownie orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,2781 ha, obr. l jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz B. G. w [...] części i H. S. w [...] części.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta K., a po jego rozpatrzeniu Wojewoda decyzją z dnia 3 grudnia 2008 r. nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia 2 kwietnia 2008 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na konieczność ustalenia, czy wywłaszczona nieruchomość została "dowłaszczona" na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Starosta [...] decyzją z dnia 29 marca 2019 r., znak [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] [...], poł. w obr. l, jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. B. , na rzecz: H. S. w [...] części, D. G. w [...] części, D. G. w [...] części. Starosta wskazał,że przedmiotem wniosku o zwrot jest wyłącznie parcela l. kat. [...] b. gm. kat. B. , z której części powstała parcela l. kat. [...], która jak wynika z decyzji Naczelnika Dzielnicy K. - [...] z dnia 16 lipca 1985 r. nr [...] została "dowłaszczona" na wniosek jej poprzedniego właściciela, a więc której cel wywłaszczenia rozumiany, jako pewne zamierzenie inwestycyjne nigdy nie istniał, wobec tego nie można mówić o jej zbędności na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. Pan J. K., działający, jako pełnomocnik wnioskodawców, wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej m. in. jako parcela l. kat. [...] b. gm. kat. B. obecnie leżąca w działkach: nr [...] i nr [...] pół. wobr. l jedn. ewid. [...] m. K.. Natomiast z pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z dnia 28 lutego 2018 r. nr [...] wynika, że ww. wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] pół. w obr. l jedn. ewid. [...] m. K. został na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego pozostawiony bez rozpoznania, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 15 lutego 2017 r.

Wojewoda decyzją z dnia 19 sierpnia 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy odmowę zwrotu, bowiem można zwrócić "dowłaszczoną" działkę, tylko jeśli zwrotowi podlega ta wywłaszczona pierwotnie.

Wojewoda powołał się na wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2420/13, w którym stwierdzono, iż "zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia (...). Jeżeli okaże się, że chociaż jedna z działek stała się zbędna na cel wywłaszczenia i decyzja obejmująca tę działkę stanie się ostateczna, wówczas dopiero organ może wydać decyzję o zwrocie nieruchomości dowłaszczonych na wniosek właściciela."

Następnie Wojewoda stwierdza, że: jak wynika z zaskarżonej decyzji z dnia 29 marca 2019 r. i akt sprawy, organ I instancji ustalił, że nieruchomość wywłaszczona decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. — [...] z dnia 20 lutego 1985 r., oznaczona jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. B. (powstała z parceli l. kat. [...]) weszła w skład działki nr [...], obr. l, jedn. ewid. [...]. Organ I instancji ustalił również, że nie toczy się postępowanie zwrotowe dotyczące ww. nieruchomości i tym samym nie została oceniona zbędność parceli l. kat. [...] na cel wywłaszczenia.

W związku z powyższym należy zgodzić się z organem I instancji co do braku możliwości samodzielnego rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], pół. w obr. l, jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. B. , a w efekcie nie można było uwzględnić zarzutów stron odwołujących się dotyczących naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z nieprzeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Organ odwoławczy podzielił wyrażony w decyzji Starosty [...] i ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" jest możliwy jedynie wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która była niezbędna na określony cel wywłaszczenia. Natomiast oceny zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia można dokonać jedynie w toku postępowania o jej zwrot. Nie jest natomiast możliwe dokonanie samodzielnej - w oderwaniu od zbędności nieruchomości wywłaszczonej - oceny zbędności nieruchomości "dowłaszczonej" stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn, skoro w przypadku tej nieruchomości już w dacie wywłaszczenia brak było celu jej wywłaszczenia, a jej przejęcie było zainicjowane wnioskiem właściciela, gdyż nieruchomość pozostawiona przy właścicielu wskutek wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na cel wywłaszczenia nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania (co wypełniało dyspozycję normy art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości). Możliwy jest natomiast zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" w przypadku zasadności i dopuszczalności zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Decyzję Wojewody zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. G. zarzucając, że nieprawidłowo organy I i II instancji uznały, iż niedopuszczalne jest badanie braku realizacji celu wywłaszczenia w przypadku nieruchomości "dowłaszczonej", jako że badaniu powinien podlegać cel wywłaszczenia nieruchomości głównej. Jego zdaniem materiał dowodowy jasno wskazuje, iż nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości głównej (budowa bazy dla przedsiębiorstwa Budostal 3). Z przytoczonego orzecznictwa sądowego nie wynika, aby musiało się toczyć postępowanie o zwrot nieruchomości głównej, a jedynie, że należy badać realizację celu wywłaszczenia na nieruchomości głównej. Z uwagi na powyższe, organy administracyjne winny poddać analizie to, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości głównej, jednakże niekoniecznie musiało się to odbywać w postępowaniu o zwrot nieruchomości głównej. W niniejszej sprawie, mogło dojść do sytuacji, w której nieruchomość główna nie mogła podlegać zwrotowi (nie z powodu zrealizowania celu wywłaszczenia, ale z powodu zajścia innych przeszkód prawnych), nie może to jednak skutkować tym, że zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia w ogóle nie może zostać badana.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2019 poz. 2325 t.j.) - dalej "p.p.s.a.".

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że skarga, jako nieuzasadniona musiała podlegać oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o zwrot jest wyłącznie działka nr [...], objęta KW nr [...], o pow. 2781 m2 w granicach parceli l. kat. [...], która została "dowłaszczona" na wniosek jej poprzednich współwłaścicieli, a więc której cel wywłaszczenia rozumiany jako pewne zamierzenie inwestycyjne nigdy nie istniał, wobec tego nie można mówić o jej zbędności na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Parcela l. kat. [...] o pow. 2876 m2 została wywłaszczona decyzją z dnia 16 lipca 1985 r. z przeznaczeniem na cele zagospodarowania przez [...] Parcela l. kat. [...] wyodrębniła się z działki nr [...] planem podziału z 10 stycznia 1985 r. (decyzja Starosty z 2 kwietnia 2008 r.)

Jednak było to w rzeczywistości "dowłaszczenie" na wniosek właścicieli. Głównym wywłaszczeniem była decyzja z 20 lutego 1985 r. o wywłaszczeniu części parceli l. kat. [...]. Po wyodrębnieniu na skutek wywłaszczenia działka otrzymała nr [...].

Stosownie do art. 5 ust 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W rozpatrywanej sprawie działka została "dowłaszczona" na wniosek jej współwłaścicieli, bowiem podnieśli nieopłacalność prowadzenia na niej dotychczasowej działalności warzywniczej.

Sąd rozpoznający skargę w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn.. akt I OSK 1361/12 - " zbycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wymagało określenia celu wywłaszczenia w akcie notarialnym. Państwo miało więc swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2111/96, Lex nr 45887). Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były więc "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego też racjonalnym jest pogląd, że wyłączona została możliwość samodzielnego zwrotu takiej nieruchomości".

Problemami dowłaszczeń zajmował się również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r, sygn. akt I OSK 254/16.

Prezentując ustaloną linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stwierdził, że: " zbycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 uztwn nie wymagało określenia celu wywłaszczenia w akcie notarialnym. Państwo miało swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia (wyrok NSA z 29.10.1998 r., IV SA 2111/96, Lex 45887). Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były więc "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego racjonalnym jest pogląd, że wyłączone zostało stosowanie art. 136 ust. 3 ugn do zwrotu części nieruchomości nabytej w trybie art. art. 5 ust. 3 uztwn na wniosek właściciela (jego spadkobiercy), jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie notarialnym (wyrok NSA z: 1.4. 1996 r. IV SA 1626/94, ONSA 1997/1/42; 26.7.2001 r. II SA/Gd 910/00, ONSA 2002/4/48; 29.5.2003 r. II SA/Kr 2414/01, ONSA 2004/2/73; 13.1.2011 r. I OSK 430/10, Lex 952036; 17.3.2011 r. I OSK 681/10; 30.3.2011 r. I OSK 388/10; 9.6.2014 r. I OSK 2420/13; 9.1.2014 r., I OSK 1361/12, Lex 1505066; 25.3.2015 r. I OSK 1752/13; 18.1.2017 r. I OSK 488/16; 7.4.2017 r. I OSK 1739/15, cbosa; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 952-953, nb 137) ".

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja zawiera opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego, analizę zebranych dowodów pod kątem przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak również w zakresie okoliczności samego wywłaszczenia

Organy administracyjne zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 8 K.p.a. poczyniły starania o pozyskanie niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy dokumentów.

Analiza tych dokumentów jednoznacznie wskazuje, że wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są prawidłowe.

W przypadku dowłaszczenia części nieruchomości na wniosek właściciela, nieruchomość ta od samego początku jest zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem nie jest racjonalne badanie w odniesieniu do tej części nieruchomości kwestii wykorzystania jej na cel wywłaszczenia. Nieruchomość ta dzieli los nieruchomości "głównej", pierwotnie przewidzianej do wywłaszczenia. Zarzut nieustalenia, czy na działce wnioskowanej do zwrotu nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia nie może odnieść skutku. Jednocześnie trafny jest pogląd, że brak możliwości samodzielnego zwrotu nieruchomości dowłaszczonej, bez uprzedniego zwrotu nieruchomości pierwotnie wywłaszczonej na cel wywłaszczenia.

W świetle tych rozważań bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 136 (ust. 3) w związku z art. 137 (ust 1) u.g.n.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 t.j.)