Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Po 614/20 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w S. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Po 614/20 oddalił skargę [A.] Spółki z o.o. w S. W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017.

[A.] Spółka z o.o. w S. W. wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., 76 § 3 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. oraz w zw. z art. art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 627 z późn. zm., u.w.r.o.w.) oraz w zw. z art. 28, art. 29 Rozporządzenia wykonawczego Komisji UE nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz. U. z 2015 r., poz. 354) - przez nieuwzględnienie skargi mimo tego, że zebrany przez organ materiał dowodowy nie został oceniony w sposób wyczerpujący, okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, w tym odwołując się do jednego tylko dokumentu prywatnego - "oświadczenia byłego Prezesa Spółki z rejestru działalności środowiskowej" w zakresie zadeklarowania ugoru na spornych działkach, mimo posiadania przez organy dokumentu prywatnego "wniosek o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego" zawierającego przeciwną treść - o prowadzeniu na działkach "El" i "Jl" uprawy kukurydzy. Pomimo tej sprzeczności Sąd w momencie wyrokowania oparł się wybiórczo na jednym dowodzie pomijając pozostałe i nie dostrzegł, że materiał ten winien zostać uzupełniony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego bądź zeznań świadków na okoliczność wyjaśnienia sprzeczności w opisie spornych działek w protokole kontroli i deklaracji o przyznanie płatności za rok 2017, a organ takich dowodów mimo wniosków Skarżącej nie przeprowadził, mimo iż w sprawie zachodzą wątpliwości, wynikające z samego protokołu kontroli i uznanie, że przedmiotem owych wnioskowanych dowodów nie miały być okoliczności mające dla sprawy istotne znaczenie. Owe naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie albowiem do oceny stanu "ugorowania gruntu" nie jest miarodajnym subiektywna ocena strony a okoliczności obiektywne - okres oceny stanu na polu zgodnie z definicją powołanego wyżej Rozporządzenia, a zatem stan ocenianego gruntu wg kryterium prowadzenia na nim uprawy w ramach płodozmianu, wykonywania czynności agrotechnicznych oraz woli Rolnika przeznaczenia gruntu pod uprawę w ramach płodozmianu. Wynika zatem z istoty materii jaka ma podlegać ocenie i właściwemu zastosowaniu przepisu w procesie subsumcji.

Ponadto ocena dowodów została dokonana w sposób dowolny, jednostronny, wbrew literalnemu brzmieniu zapisów protokołu, który nie powołuje się na wystąpienie "gruntów ugorowanych". Organy jak i Sąd odwołują się także do definicji "gruntu ugorowanego" z innego aktu prawnego, mimo, iż regulacja stanowiąca podstawę odmowy płatności definicji gruntu ugorowanego nie zawiera, a w ramach systemów płatności, praktyki organu i pomocy unijnej spotkać się można z innym sposobem zdefiniowania tego samego określenia. Odwołania się do treści tej konkretnej definicji Sąd I instancji nie wyjaśnił. Ponadto mimo wynikającej z powyższego wątpliwości co do treści normy prawnej - § 10 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm., dalej: rozporządzenie z 18 marca 2015 r.) - w zakresie zdefiniowania gruntów ugorowanych nie rozstrzygnął wątpliwości na korzyść strony i nie przyjął, iż użytkowanie w ciągu roku wegetacyjnego spornych upraw wyłącza możliwość uznania ich za owe grunty ugorowane.

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. - poprzez błędne nie zastosowanie ich z uwagi na fakt, że akta przekazane Sądowi I instancji wraz ze skargą nie pozwalają na przeprowadzenie prawidłowej i pełnej kontroli judykacyjnej, jeśli nie zawierają dokumentów, które stały się podstawą do rozstrzygania przez ARiMR w kwestii płatności za rok 2017, w tym płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, w tym dla działek "El" i "Jl", tj. wniosków o przyznanie płatności (wnioski te zawierają wskazanie o jakie Rolnik ubiega się płatności - m. in. Bezpośrednie, ONW, rolno-środowiskowo-klimatyczne oraz wskazuje rodzaj uprawy na działkach rolnych), w wyniku złożenia których i po przeprowadzonej kontroli oraz poczynionych zapisach w dalszej dokumentacji jaką są raporty rolnośrodowiskowe wydana została decyzja zaskarżona przez Stronę.

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie tj załącznika II (pkt II Użytkowanie gruntów n zakresie definicji gruntu ugorowanego) do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1200/2009 z dnia 30 listopada 2009r. wdrażającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej w odniesieniu do współczynników dotyczących sztuk dużych oraz definicji cech objętych badaniem (Dz. U. UE L z 2009 r. Nr 329, s.1 ze zm.) - poprzez błędną wykładnię i uznanie, że działki El oraz Jl spełniają definicję "gruntu ugorowanego", mimo, iż z protokołu kontroli wynika, że działki gruntu "były użytkowane w bieżącym roku wegetacyjnym" a Sąd uznał, iż nie sprzeciwia się to uznaniu ich za ugór i/lub niewłaściwe zastosowanie mimo przyjęcia przez Sąd za udowodnione użytkowanie działek w bieżącym roku wegetacyjnym, powoływania się w protokole kontroli na wystąpienie "ugoru" a nie "gruntów ugorowanych" (pojęcia o rozbieżnym zakresie treściowym), wyjaśnień Skarżącej i braku zakwestionowania przez organ faktu, iż deklarowana kukurydza została posiana a nie wyrosła wskutek złych warunków pogodowych oraz wskazania, iż zebrano plony ze spornych działek, co zaprzecza woli Skarżącej pozostawienia uprawy na odpoczynek zgodnie z powoływaną przez Sąd definicją powodując, iż nie mogła być ona zastosowana w sprawie-dokonano nieprawidłowej subsumpcji.

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszeniu prawa materialnego tj. § 10 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 18 marca 2015 r. przez błędną jego wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie - wyłożono i zastosowano przepis pomimo istnienia co najmniej dwóch definicji gruntów ugorowanych, rozbieżnych co do swego desygnatu "czynność lub stan ugorowania gruntu rolnego" i dokonanie wyboru jednej, bez wskazania relacji jakie zachodzą pomiędzy obiema definicjami i przeprowadzenia błędnej wykładni w oparciu o normę, której dyspozycji z uwagi na rozbieżności co do określanego desygnatu, w całości nie ustalono - § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. i załącznika II (pkt II Użytkowanie gruntów w zakresie definicji gruntu ugorowanego) do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1200/2009 z dnia 30 listopada 2009r. a w konsekwencji jego błędne zastosowanie.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. ponieważ skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się rozprawy, a organ w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., orzeczeniem NSA z dnia z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 527/20, którym uchylono wcześniejszy wyrok WSA w Poznaniu, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Sąd kasacyjny w ww. orzeczeniu za trafny uznał zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał w tym względzie rację skarżącemu kasacyjnie, że w sytuacji (pomijając fakt, że w aktach była dołączona fotokopia prowadzonego przez stronę rejestru działalności rolnośrodowiskowej), gdy Sąd I instancji uznał, że przekazane wraz ze skargą akta administracyjne nie pozwalają dokonać kontroli sprawy, powinien wezwać organ do uzupełnienia dokumentacji. Ma to o tyle doniosłe znaczenie w sprawie, że sąd nie tylko powyższego nie uczynił, ale również w bardzo lakonicznym uzasadnieniu, bez należytej oceny materiału dowodowego, którym dysponował, zawarł wniosek, ograniczając się wyłącznie do stanowiska Spółki, że osoby kontrolujące mogły użyć określenia ugór w znaczeniu potocznym, a nie normatywnym. Wydaje się, co nie znalazło dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu, że dla sądu wystarczające do takiego wnioskowania było twierdzenie skarżącego stanowiące jego interpretację raportu pokontrolnego. Sąd II instancji podkreślił, że nie może wkraczać w kompetencje Sądu I instancji i samodzielnie dokonywać ocen będących przedmiotem wyroku w przypadku, gdy jakość kontroli wykonanej na poziomie I instancji budzi wątpliwości.

Sąd I instancji uchylił się od oceny, jaki wpływ na wynik postępowania miały stwierdzenia zawarte w raporcie co do użytkowania gruntów w 2017 r., zwłaszcza, że organy nie podważały twierdzeń skarżącego w zakresie panujących w tamtym okresie niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, skutkujących możliwością niezawinionego zaniechania prowadzenia zabiegów uprawowych na działkach rolnych E1 i J1 jeszcze na początku 2017 r. Jednak akcentowały, że grunty te nie były zajęte pod uprawę kukurydzy. Sąd I instancji nie wypowiedział się również w zakresie wpisów w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej wykonywania bądź nie zabiegów agrotechnicznych związanych z założeniem i prowadzeniem na tych gruntach produkcji roślinnej.

Sąd II instancji stwierdził, że zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm., dalej: "u.w.r.o.w."). Sąd I instancji uznał, bez uzasadnienia takiego wnioskowania, że organy przedwcześnie i arbitralnie przyjęły, że w sprawie zaistniała przesłanka do odmowy przyznania płatności z uwagi na posiadanie gruntów ugorowanych i to skłoniło sąd, bez oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, do zobowiązania organu do dokonania wyczerpujących ustaleń dowodowych w celu ustalenia o jaki rodzaj użytkowania tych gruntów chodziło. W ocenie Sądu kasacyjnego, Sąd I instancji nie poświęcił żadnej uwagi rozkładowi ciężaru dowodu, wynikającemu z powyżej wskazanego przepisu procedury, obowiązującej w tego rodzaju postępowaniach. Nie jest możliwe dokonanie oceny, w stanie faktycznym sprawy, co legło u podstaw stanowiska o niezasadności odmowy uwzględnienia żądania dowodowego strony postanowieniem z 27 września 2018 r. Zwłaszcza, że sąd nie odniósł się do przebiegu postępowania w sprawie. Sąd II instancji przypomniał, że przed postępowaniem, w którym została wydana zaskarżona decyzja, prowadzone było postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 156 § 1 k.p.a. W ramach tego postępowania Dyrektor ARiMR 27 sierpnia 2018 r. wezwał stronę do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej argumentację zawartą w piśmie z 10 sierpnia 2018 r. To również na podstawie przebiegu tego postępowania i aktywności strony w postępowaniu dowodowym, organ ocenił czy powinien uwzględnić wniosek strony. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, brak jakichkolwiek rozważań sądu w tym zakresie. W administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym nie ma przeszkód do wykorzystania dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu. Natomiast żądanie dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Warto jednak zauważyć, że wskazany przepis odwołuje się do okoliczności podlegającej udowodnieniu, a więc tezy dowodowej, nie zaś do kategorii dowodów, które mają być przeprowadzone. Stronie nie przysługuje bezwzględne roszczenie procesowe o przeprowadzenie określonego dowodu. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, według którego organ powinien posługiwać się najmniej skomplikowanymi środkami dowodowymi. Nie ma też obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w nieskończoność, w tym przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Uwzględnienie żądania strony zależy od tego, czy wnioskowany dowód może przyczynić się do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, a nie powoduje jedynie przedłużenia postępowania czy zwiększenia jego kosztów. Rozpoznając wniosek dowodowy organ powinien przede wszystkim rozważyć czy przez odmowę przeprowadzenia dowodu

nie dojdzie do naruszenia zasady prawdy materialnej.

Sąd kasacyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić wyżej zaprezentowane rozważania i poddać ocenie czy organ zasadnie na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie (m.in. raport pokontrolny sporządzony przez uprawnione osoby) i zasad procedury w tego rodzaju postępowaniu (rozkład ciężaru dowodowego) uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka do odmowy przyznania płatności z uwagi na posiadanie gruntów ugorowanych, czy też konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego.

Przechodząc w tym miejscu do analizy poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego ujęty w tiret pierwszym petitum skargi kasacyjnej. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że organ administracyjny podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie producenta stwierdził ugór na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej (na działkach oznaczonych literą E1 oraz J1). Ponadto brak jest w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej jakiegokolwiek wpisu o wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych związanych z założeniem i prowadzeniem na tych działkach produkcji roślinnej. Wreszcie użytkowanie ww. działek jako ugór zostało potwierdzone wpisem w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, dodatkowo podpisanym przez ówczesnego prezesa zarządu. W odniesieniu do tych dowodów nieprzekonujące jest twierdzenie strony o uprawie w 2017 r na ww. działkach kukurydzy, która to jednak uprawa ze względu na nadmierne opady deszczu i niekorzystne ukształtowanie terenu spowodowało wymoknięcie wysianej uprawy. Dodać należy, że o wystąpieniu w 2017 r. ww. szkód na działach E1 i J1 nie powiadomiono właściwego organu, pomimo istnienia takiego obowiązku. W tej kwestii strona jako dowód wskazuje wniosek o przyznanie płatności zawierający treść, z której wynika zadeklarowanie na działkach E1 i J1 upraw kukurydzy.

Kwestionując prowadzone postępowanie wyjaśniające przez organ administracyjny i zarzucając nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub z zeznań świadków skarżąca nie dostrzega postanowień art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w. Przepisy te przewidują, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy (w tym płatności z tytułu zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych, zob. art. 3 ust. 1 pkt 10 lit. a u.w.r.o.w.) organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności (art. 27 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w.), oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Już z tych regulacji, zwłaszcza z ostatnio przywołanego pkt. 2, wynika istotna modyfikacja względem zasady przewidzianej w art. 7 k.p.a., która to różnica jest pomijana przez skarżącą. Organ ARiMR w tego rodzaju postępowaniach – jak postępowanie poddane kontroli tut. Sądu – nie został bowiem zobowiązany do "podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Tym samym doszło do odejścia od ogólnej zasady przewidzianej w art. 7 k.p.a., a ciężar aktywnego uczestnictwa w postępowaniu przeniesiony został na wnioskodawcę, którego zobowiązano do przedstawiania dowodów. Znajduje to potwierdzenie w art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w., zgodnie z którym strony oraz inne osoby uczestniczące w takim postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zasadnie zatem Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skoro skarżąca – wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, zwłaszcza w postaci raportów z przeprowadzonych kontroli na miejscu oraz fotokopii prowadzonego przez skarżącą rejestru działalności rolnośrodowiskowej twierdzi, że sporne działki rolne w roku 2017 nie stanowiły gruntów ugorowanych, to w świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.w.r.o.w., powinna przedstawić dowody, jakie pozwalałyby na wykazanie tego faktu. Tego natomiast skarżąca spółka nie uczyniła.

W konsekwencji organ administracyjny w tej sprawie poddał ocenie materiał dowodowy, którym dysponował. Ocena ta została przeprowadzona zgodnie z postanowieniami art. 80 k.p.a., co potwierdził Sąd I instancji. Bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej jakoby ocena dowodów nastąpiła w sposób dowolny, jednostronny oraz wbrew literalnemu brzmieniu zapisów protokołu, który nie powołuje się na wystąpienie "gruntów ugorowanych". Z pewnością ocena dowodów nie miała charakteru dowolnego oraz jednostronnego. Nie może bowiem być dowodem na okoliczność prowadzenia upraw kukurydzy na spornych działkach w 2017 r. wniosek o przyznanie płatności. Wniosek taki jest wyłącznie dowodem na to, że skarżąca złożyła deklarację o takich uprawach. To zaś, czy rzeczywiście takie uprawy były realizowane, czy też nie - wymagało dokonania innych czynności dowodowych, w tym np. kontroli na miejscu, która potwierdziła ugór na spornych działkach rolnych. Potwierdzeniem ustaleń kontroli był z kolei wpis w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, dodatkowo podpisany przez ówczesnego prezesa zarządu, z którego wynika, że działki te użytkowano jako ugór.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zawarty w tiret drugim petitum skargi kasacyjnej.

Jak stwierdził w skardze kasacyjnej jej autor składając wniosek o dopłaty, Wnioskodawca wskazał, iż będzie na działkach E1 i J1 uprawiał kukurydzę. Autor skargi kasacyjnej potwierdził zatem, że wniosek i jego treść wiązała się nie ze stanem faktycznym, który legł u podstaw wydania decyzji, ale ze stanem deklarowanym, który w istocie nie ma żadnego znaczenia dowodowego w sprawie. Podstawą odmowy przyznania płatności za 2017 r. było stwierdzenie na ww. działkach ugoru zamiast zadeklarowanych we wniosku upraw kukurydzy. Zaznaczyć należy, że ani organy administracyjne, ani też sąd administracyjny nie kwestionowały faktu zadeklarowania przez skarżącą upraw kukurydzy na ww. polach. W związku z powyższym w tej sprawie zaistniała sprzeczność, ale pomiędzy stanem zadeklarowanym a stanem rzeczywistym. Nie ma zatem sporu co do stanu rzeczywistego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zawarty w tiret trzecim petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z załącznikiem II rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1200/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. wdrażające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej w odniesieniu do współczynników dotyczących sztuk dużych oraz definicji cech objętych badaniem, grunty ugorowane są to wszystkie grunty orne włączone w system płodozmianowy, uprawiane lub też nie, ale nieprzeznaczone do produkcji plonów w ciągu roku uprawy. Podstawową cechą charakterystyczną gruntów ugorowanych jest pozostawienie ich na odpoczynek, zwykle na okres pełnego roku uprawy. Gruntem ugorowanym może być:

1) grunt niepokryty roślinnością, bez jakichkolwiek upraw;

2) grunt pokryty roślinnością, która wyrosła w sposób naturalny i którą można wykorzystać jako paszę lub zaorać;

3) grunt obsiany wyłącznie do produkcji zielonek (grunt ugorowany zielony).

Zasadne było sięgnięcie przez organy oraz Sąd I instancji do ww. definicji gruntów ugorowanych. Pojęciem tym posługuje się bowiem § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. Skoro zaś w przepisach regulujących zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych brak jest takiej definicji zasadne było sięgnięcie do definicji zawartej w systemie prawa rolnego.

W dalszej kolejności należy wskazać, że znaczenie potoczne słowa ugór oznacza pole nieuprawiane przez dłuższy czas (https://sjp.pwn.pl). Definicja słownikowa słowa "ugór" nawiązuje zatem do ww. definicji gruntów ugorowanych.

Niezasadne są zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania autora skargi kasacyjnej na temat odmienności pojęcia "grunt ugorowany", którym posługuje się § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz "ugór", które użyto w protokole kontroli. Pojęcie "grunt ugorowany" ma charakter prawny; jest ono zdefiniowane w przepisach prawa. Natomiast słowo "ugór" to słowo potoczne. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości co do tego, że użyte w protokole kontroli słowo "ugór" jest merytorycznym odpowiednikiem "gruntu ugorowanego". Zauważyć również należy, że stwierdzenie w protokole kontroli, że działki E1 i J1 były użytkowane w bieżącym roku wegetacyjnym nie stanowi automatycznie przeszkody do zakwalifikowania tych dziełek jako gruntów ugorowanych. Z ww. załącznika II rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1200/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. wynika, że podstawową cechą charakterystyczną gruntów ugorowanych jest pozostawienie ich na odpoczynek, zwykle na okres pełnego roku uprawy, co oznacza, że gruntem ugorowanym może być grunt pozostawiony na odpoczynek na okres krótszy. W takim przypadku mamy do czynienia z polem nieuprawianym przez dłuższy czas.

Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zawarty w tiret czwartym petitum skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie odnośnie do niezasadności tego zarzutu zawarto częściowo powyżej. Ponadto należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przypadku obszarów, o których mowa w art. 46 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, za obszary proekologiczne uznaje się grunty ugorowane, na których w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 lipca danego roku nie jest prowadzona produkcja rolna. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że przepis ten zwiera definicję gruntu ugorowanego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten zawiera definicję obszarów proekologicznych.

Tym samym skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).