Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii Rzymskokatolickiej [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 14/19 w sprawie ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej [...] w G. na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r., nr WI.7023.368.2018.JPT w przedmiocie ograniczenia wykorzystania instalacji nagłaśniającej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 14/19 oddalił skargę Parafii Rzymskokatolickiej [...] w G. na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r., nr WI.7023.368.2018.JPT w przedmiocie ograniczenia wykorzystania instalacji nagłaśniającej.

Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiodła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji, tj.:

- art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo jej zasadności, naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za niezasadną w sytuacji, gdy zaskarżone zarządzenie pokontrolne zawierało naruszenia uzasadniające jego uchylenie, zatem skarga winna być uwzględniona i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd winien uchylić wskazane zarządzenie;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 799 ze zm., dalej "p.o.ś."), poprzez oddalenie skargi w związku z błędnym przyjęciem, że przepis art. 156 ust 2 wskazanej ustawy nie ma zastosowania w przedmiocie bicia dzwonów o godzinie 12:00, 15:00 i 21:00;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik niniejszej sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 156 ust 2 Prawo ochrony środowiska i niezastosowanie wskazanego przepisu, a w konsekwencji przyjęcie, że dźwięk dzwonów kościelnych przywołujących wiernych na modlitwę Anioł Pański, Koronkę do Miłosierdzia Bożego (Jezu ufam Tobie) i na Apel Jasnogórski nie stanowi elementu kultu religijnego;

- art. 53 ust. 5 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie wolności uzewnętrzniania religii poprzez ograniczenie możliwości bicia dzwonów kościelnych tylko do nabożeństw i mszy;

- art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (t.j.; Dz. U. z 2017 r., poz. 1153 ze zm.), poprzez ograniczenie uczestniczenia w czynnościach i obrzędach religijnych oraz wypełniania obowiązków.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroki i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że prawidłowa wykładnia przepisów art. 156 ust.2 p.o.ś. prowadzi do uznania, że odtwarzanie dźwięków melodii religijnych o godz. 12:00, 15:00 i 21:00, nawołujących wiernych do wspólnej modlitwy, dokonywane jest w ramach uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, a w konsekwencji ma do tych działań zastosowanie wyłączenie przewidziane w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie ważne jest ustalenie definicji wyrażenia "uroczystości i imprezy związane z kultem religijnym". W powołanej ustawie brak definicji powyższego wyrażenia. Wygrywana melodia "Anioł Pański", "Jezu ufam Tobie", oraz "Maryjo, Królowo Polski" stanowi wezwanie na modlitwę. Tym samym należy uznać, że wzywanie wiernych do modlitwy w ten sposób jest swego rodzaju zwyczajem (powszechnie przyjętym zachowaniem). Nie zrozumiałe jest zatem uznanie przez Sąd, że wzywanie wiernych do wspólnej modlitwy, łączności wiernych z Kościołem nie mieści się w ramach uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Jako bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z wyżej wymienionych regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Nie zasługują na uwzględnianie także zarzuty dotyczące naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 146 § 1, podobnie jako art. 151 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały przepisy art. 146 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21, z 8 marca 2022 r., sygn. akt 1993/21, z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21, z 2 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1907/18). Brak powiązania tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem innych przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym powoduje, że zarzut ten nie może zostać uznany za dający podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 ust. 2 p.o.ś.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 p.o.ś. zabrania się używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przepis ten określa, wynikający bezpośrednio z mocy prawa, generalny zakaz używania instalacji i urządzeń nagłaśniających w miejscach publicznych, który nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnej, z wyjątkami wynikającymi z postanowień art. 156 ust. 2 p.o.ś. Zakaz ustanowiony w art. 156 ust. 1 ma charakter powszechny w sensie podmiotowym i przedmiotowym, dotyczy każdego podmiotu używającego wskazanych urządzeń na terenach określonych w przepisie oraz wszelkiego typu instalacji czy urządzeń nagłaśniających. Za tego rodzaju instalacje czy urządzenia należałoby uznać takie, których celem jest przekazywanie dźwięku z zamiarem dotarcia tym dźwiękiem do wszystkich podmiotów objętych zasięgiem rozprzestrzeniania dźwięku z danej instalacji czy urządzenia.

Przepis zawarty w ust. 2 wprowadza wyjątki od zakazu z ust. 1, jego sformułowanie nie jest w pełni jasne, wykładnia językowa wskazuje jednak, że wyjątki te obejmują:

1) okazjonalne uroczystości - przez co należałoby rozumieć nieregularnie się odbywające spotkania związane z jakimiś wydarzeniami, uznawanymi za istotne, służące uczczeniu takiego wydarzenia;

2) uroczystości i imprezy związane z kultem religijnym - te nie muszą już mieć charakteru okazjonalnego, nie jest też wskazany rodzaj kultu;

3) imprezy handlowe, sportowe i rozrywkowe - czyli publiczne wydarzenia organizowane w określonym celu (zawody, koncerty, kiermasze);

4) inne legalne zgromadzenia - legalne, czyli odbywające się w zgodzie z przepisami ustawy z 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 408 z późn. zm.);

5) podawanie do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu (M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2019).

Z powyższego wynika, że zgodnie z art. 156 ust. 2 p.o.ś., zakaz stosowania instalacji nagłaśniającej określony w art. 156 ust. 1 p.o.ś. nie dotyczy uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że wyjątek ten nie odnosi się do "kultu religijnego", ale do "uroczystości i imprez" z tym kultem związanych. Dokonując więc wykładni art. 156 ust. 2 p.o.ś. w tym zakresie, należy wyjaśnić co rozumie się pod pojęciem "kultu religijnego" oraz jak należy interpretować pojęcie "uroczystości i imprez". Brak jest definicji legalnych tych pojęć. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano rozumienia pojęcia "kultu religijnego" przestawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przywołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej definicja tego pojęcia jest tożsama z definicją przyjętą przez Sąd I instancji. Zgodnie z tą definicją kult jest to część religijna oddawana Bogu, bóstwom, świętym osobom lub rzeczom, ogół czynności i obrzędów religijnych będących zewnętrznymi przejawami tej czci, szacunek lub uwielbienie oddawane komuś lub czemuś. O ile można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że odtwarzanie dźwięków melodii religijnych o godz.: 12:00, 15:00, 21:00 sanowi formę kultu publicznego wyznania rzymsko - katolickiego, o tyle rozważyć należy, czy czynności te należą do uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym. Uroczystość definiowana jest natomiast jako "uroczyste obchodzenie jakiegoś święta, wydarzenia itp., uroczysty charakter czegoś" (por. Słownik PWN, https://sjp.pwn.pl/slowniki/uroczystość.html). Synonimem imprezy jest zaś przedsięwzięcie, przyjęcie (por. Słownik PWN, https://sjp.pwn.pl/slowniki/impreza.html). Pomocne w wyjaśnieniu pojęcia uroczystości i imprezy związane z kultem religijnym, w odniesieniu do religii katolickiej, może być Kodeks Prawa Kanonicznego. Treści kanonów 389, 944, 1251 pozwala na stwierdzenie, że pojęcie uroczystości zawarte jest także w tym dokumencie. Uroczystością w rozumieniu tego aktu nie jest każda wydarzenie lecz wydarzenie szczególne. Kanon 389 mówi o świętach nakazanych i uroczystościach. Zgodnie z kanonem 1251 "Wstrzemięźliwość od spożywania mięsa i innych pokarmów, zgodnie z zarządzeniem Konferencji Episkopatu, należy zachowywać we wszystkie piątki całego roku, chyba że w danym dniu przypada jakaś uroczystość". Zasadnie przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl art. 8 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską, a Rzeczypospolitą Polską (Dz. U. z 1998 r., Nr 51, poz. 318) Rzeczpospolita Polska zapewnia Kościołowi Katolickiemu wolność sprawowania kultu zgodnie z artykułem 5. W myśl zaś art. 5 Konkordatu "Przestrzegając prawa do wolności religijnej, Państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu, bez względu na obrządek, swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego". Stosownie do art. 8 ust. 2 Konkordatu organizowanie kultu publicznego należy do władzy kościelnej zgodnie z przepisami prawa kanonicznego i z zachowaniem odpowiednich przepisów prawa polskiego.

W doktrynie prawa kanonicznego wskazuje się, że "na pojecie kultu publicznego realizowanego w liturgii składają się trzy elementy (...) 1) sprawowanie go w imieniu Kościoła, 2) wykonywanie czynności liturgicznych przez osoby uprawnione, 3) stosowanie aktów zatwierdzonych przez władzę kościelną" (B. Rakoczy, Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce. Komentarz., LEX).

Podkreślenia wymaga, że zarówno prawodawca kościelny, jak i ustawodawca polski posługują się ;pojęciem :kult publiczny". Rację ma więc zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ochronie na podstawie powołanych przepisów podlega jedynie kult w aspekcie publicznym, realizowany publicznie, a co za tym idzie państwo gwarantuje Kościołowi katolickiemu prawo organizowania i sprawowania kultu publicznego, przy czym organizowanie kultu publicznego odnosi się doi forum zewnętrznego (np. zgromadzenia wiernych, zgromadzenia publiczne).Sprawowanie kultu publicznego oznacza prowadzenie nabożeństw, wykonywanie czynności liturgicznych. Kościół katolicki, w ramach gwarancji wolności sprawowania kultu publicznego, może gromadzić wiernych i wykonywać wszelkie czynności zewnętrzne zmierzające do sprawowania kultu publicznego (B. Rakoczy, Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce. Komentarz., LEX).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że państwo nie może zakazać ani gromadzenia się wiernych w celu sprawowania kultu religijnego, ani wykonywania poszczególnych czynności liturgicznych oraz towarzyszącym mu czynności organizacyjnych, w tych choćby zwyczajowego nawoływania do uczestnictwa w Mszy Świętej przy użyciu dzwonów kościelnych (tradycyjnych lub elektronicznych). Powyższe odnosi się więc do określonych uroczystości religijnych, Mszy Świętych i innych obrzędów kultu publicznego, nie zaś czynności, które nie są związane nabożeństwami czy innymi czynnościami liturgicznymi, a więc wszelkiego rodzaju uroczystościami kościelnymi. Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, że wygrywanie przez elektroniczny dzwon dźwięków melodii religijnych w godzinach: 12:00, 15:00, 21:00, które nie jest związane z prowadzeniem nabożeństw czy wykonywaniem innych czynności religijnych w ramach kultu publicznego nie stanowi wyjątku o jakim mowa w art. 156 ust. 2 p.o.ś. Jak podkreślono to bowiem w skardze kasacyjnej wygrywanie melodii religijnych w tych godzinach stanowiło wezwanie wiernych do modlitwy, ale nie w ramach zgromadzeń, nabożeństw, czy innych liturgii kościelnych, a więc nie dotyczyło kultu publicznego.

Z powyższych względów nie można uznać za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 53 ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1153 ze zm.) W myśl art. 2 pkt 2 ustawy o gwarancjach sumienia i wyznania obywatele mogą w szczególności zgodnie z zasadami swojego wyznania uczestniczyć w czynnościach i obrzędach religijnych oraz wypełniać obowiązki religijne i obchodzić święta religijne. Brak wygrywania przez dzwony kościelne melodii we wskazanych godzinach nie jest związane z uczestnictwem w czynnościach i obrzędach religijnych, ani z obchodzeniem świąt religijnych. Nie stanowi też ograniczenia w wypełnianiu obowiązków religijnych. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 53 ust. 5 Konstytucji RP zauważyć należy, że przepis ten stanowi, iż "Wolność uzewnętrzniania religii może być ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności lub wolności i praw innych osób". Ograniczenie uzewnętrzniania religii została wprowadzone w drodze ustawy, w oparciu o art. 156 ust. 1 i 2 p.o.ś.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.