II SA/Sz 1041/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-01-11	
Data wpływu	2011-09-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Arkadiusz Windak
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący/
Maria Mysiak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	II GSK 749/12	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269;  art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 32;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 7,10,15,77,80,107 par 3 , art. 136 i art. 138; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115;  art. 4 pkt 1 , art. 4 pkt 21, art. 39 ust. 1, 2 i 3 art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 134, art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. H.L. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , na podstawie art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] , Zastępca Dyrektora do spraw Infrastruktury Drogowej Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w [...] , po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. złożonego przez A. H. L. A. a – przedsiębiorcy prowadzącego działalności gospodarczą pod nazwą "AO"

z siedzibą w [...] , przy ul. [...] – o wyrażenie zgody na umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: nośnik reklamowy (lokalizacja nr [...] w formacie "AO" umieszczony na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym drogi powiatowej [...] – nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr geodezyjny [...] – obręb [...] w [...] – odmówił wnioskodawcy wyrażenia zgody.

W oparciu o treść art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, organ wskazał na jednoznaczny zamiar ustawodawcy, mający za celu ochronę pasa drogowego, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych. Zasadą jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, które mogą powodować zagrożenia opisane w powołanym wyżej przepisie, odnoszące się do bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku.

Organ w toku prowadzonego postępowania uzyskał opinię zarządzającego ruchem (Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska) oraz Komendy Miejskiej Policji, w których to wskazano, iż każdy z wniosków należy rozpatrywać indywidualnie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, uwzględniając przede wszystkim takie cechy drogi jak: funkcja drogi, otoczenie, dopuszczalna prędkość, lokalizacja pionowych znaków drogowych, widoczność, natężenie ruchu, funkcje dodatkowe związane np. z parkowaniem, jak również treść i rozmiary nośników, kolorystykę oraz ich liczbę.

Po analizie dokumentów załączonych do wniosku, w tym m.in. mapki sytuacyjno – wysokościowej oraz po przeprowadzeniu oględzin, organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskowany nośnik reklamowy byłaby usytuowany w ciągu [...] , która jest na rozpatrywanym odcinku ulicą powiatową, posiadającą przekrój dwujezdniowy z pasem dzielącym w środkowej części, w którym przebiega torowisko. Organ zaznaczył, że w tym miejscu [...] charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu, a także należy do kluczowych odcinków w układzie komunikacyjnym miasta. Na tym odcinku drogi dopuszczalna prędkość pojazdu to 50 km/h. W miejscu tym krzyżują się kierunki ruchu (skrzyżowanie). Według organu umiejscowienie w przedmiotowym miejscu reklamy jest szczególnie niebezpieczne, biorąc pod uwagę kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego, wynikające z art. 22 ust. 1 i art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 Kodeksu ruchu drogowego.

Organ wskazał, że usytuowanie reklamy, wpłynie negatywnie na czytelność organizacji ruchu, zwiększając prawdopodobieństwo niezauważenia przez kierowcę znaku drogowego, a także sygnału wysyłanego przez sygnalizator świetlny. Umieszczenie w nim elementów reklamowych odwracać będzie uwagę uczestników ruchu, co jest działaniem niepożądanym.

Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, że reklama miałby być umieszczona na słupie trakcyjnym, usytuowanym w odległości ok. 150 cm od zewnętrznej krawędzi jezdni. Słupy oświetlenia ulicznego, jak stwierdził organ, stanowią swoistą rezerwę dla umieszczenia pionowych znaków drogowych. W takiej sytuacji każde dodatkowe elementy w postaci trwałych nośników reklamowych prowadzą do ograniczenia ilości miejsc dla potencjalnych znaków drogowych, wprowadzając chaos oraz nieczytelność organizacji ruchu. Reklamy z uwagi na swe właściwe cechy działają w sposób bardzo ekspansywny, aby przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na ich bezpieczeństwo.

Zarządca drogi dodał, że na terenie [...] a funkcjonuje duża ilość reklam w pasie drogowym (w tym reklam na słupach oświetleniowych, trakcyjnych), a przy tym ilość składanych do zarządu wniosków o lokalizację reklam jest co raz większa. Wobec tego zjawiska prowadzona jest polityka polegająca na ograniczaniu ilości reklam w pasach drogowych.

Według Prezydenta Miasta [...] , nie powinno budzić wątpliwości, że usytuowanie kilkunastu, bądź kilkudziesięciu nośników reklamowych w dużym mieście, o dużym natężeniu ruchu drogowego, na krótkim odcinku drogi wpłynie negatywnie na koncentrację uczestników tego ruchu, jak również na czytelność organizacji ruchu, a w konsekwencji wprowadzi chaos na drogach.

Ponadto organ podniósł, że umieszczenie nośnika reklamowego na słupie oświetlenia ulicznego usytuowanym w odległości 150 cm od zewnętrznej krawędzi jezdni jest sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

Mając na względzie przytoczone w uzasadnieniu okoliczności, organ pierwszej instancji uznał, że nie zachodzi w tej sprawie szczególny przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Od powyższej decyzji A. H. L. A. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , w uzasadnieniu którego wskazał, że nie sposób zgodzić się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji

i uzasadnieniem decyzji, a także procedowaniem tego organu.

Odwołujący się podniósł, że szczególnie jaskrawym naruszeniem zasad procedowania przez organ pierwszej instancji, było zebranie i ocena materiału dowodowego. Wskazał, że z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dodatkowo obostrzonego zasadą prawdy obiektywnej, czyli dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Trudno uznać za spełnienie powyższego obowiązku, przytoczenie przez organ: opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska oraz Komendy Miejskiej Policji w [...] .

Podniósł także, że organ pierwszej instancji dokonał przywołania powyższych opinii bez przeniesienia wytycznych tych instytucji, na konkretne miejsce, w którym umiejscowiona ma być reklama. Wbrew stanowisku organu z żadnej z tych opinii nie wynika wprost, że umieszczenie reklamy (w tym konkretnym miejscu) w jakikolwiek sposób wpłynie na bezpieczeństwo ruchu. Z informacji UM w [...] – Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska wynika tylko, że każdy wniosek o udzielenie zgody na umieszczenie nośnika reklamowego należy rozpatrywać indywidualnie (czyli konkretny słup, konkretne rozstrzygnięcie). Z pism tych instytucji – wbrew stwierdzeniu organu – jednoznacznie wynika, że sprzeciwiają się umieszczeniu nośników reklamowych w rejonie skrzyżowań ulic, wyznaczonych przejść dla pieszych, a więc w rejonie gdzie kierujący musi zachować szczególną ostrożność. Żadna z instytucji nie jest natomiast przeciwna zamieszczaniu nośników reklamowych w obrębie ulic.

Odwołujący się podkreślił, że właśnie swoiście pojmowany przez organ "indywidualny sposób" załatwienia niniejszej sprawy budzi największe zastrzeżenia. Prezydent Miasta [...] bez większej refleksji podszedł do rozpoznania sprawy, pomijając w zupełności ocenę wpływu nośnika reklamowego umieszczonego w danym miejscu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie zbadał funkcji otoczenia, dopuszczalnej prędkości, natężenia ruchu. Lokalizacji znaków i wielu czynników w konkretnym miejscu. Poza sferą zainteresowania organu pozostała także treść, rodzaj, kolorystyka nośników reklamowych, a także zbadanie, czy zamieszczenie konkretnej reklamy w danym miejscu, w jakikolwiek sposób wpłynie na bezpieczeństwo ruchu, czy może pozostanie całkowicie indyferentne.

Odwołujący się wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie zbadał i w zupełności pominął także, że istnienie reklamy może powodować jednak takie okoliczności, które równoważą negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem. W związku z tym, zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy.

Zbadanie powyższych czynników nie może leżeć w dowolnie pojmowanej gestii organu, a winno wynikać z obiektywnej oceny. W szczególności, żadna inna instytucja, poza organem pierwszej instancji, nie jest przeciwna zamieszczeniu nośnika reklamowego. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji winien przeprowadzić obiektywny dowód z opinii specjalisty od ruchu drogowego, który oceniłby rzeczywisty wpływ nośnika reklamowego, na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Odwołujący zauważył, że ciężar udowodnienia, iż zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie może spoczywać wyłącznie na wnioskodawcy, pogląd taki pozostawałby bowiem w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

W ocenie strony, usprawiedliwieniem dla odmowy umieszczenia nośnika reklamowego, nie może być "potencjalna" czyli bliżej nieokreślona, potrzeba zamieszczenia znaków drogowych, (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 544/2009 LexPolonica nr 2150434) zwłaszcza, że decyzja o umieszczeniu nośnika reklamowego, zawsze ma charakter czasowy i gdy zachodzi konieczność umieszczenia znaków drogowych, na kolejny okres, nie zostanie wydana zgoda na umieszczenie nośnika reklamowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt I GSK 151/2009).

Odwołujący się wskazał także, że nieprawidłowym jest przywołanie przez organ pierwszej instancji art. 21 ust 1 a, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a także art. 140 K.p.a. Podstawą prawną rozstrzygnięcia winien być art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust 2 pkt 3 ustawy (vide wyrok NSA z 21 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 970/2008). Co więcej - organ pierwszej instancji nie wskazał, które dokładnie z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych, brał pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy, co tym bardziej utrudnia, polemikę z decyzją organu.

Reasumując, odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta [...] .

Jednocześnie wobec podnoszonych okoliczności, że umieszczenie nośnika nie jest możliwe na wnioskowanej wysokości, odwołujący się sprecyzował wniosek w ten sposób, że nośnik reklamowy zostanie umieszczony na wysokości 3,50 m albo na każdej innej wysokości wskazanej przez organ.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] ., N r[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przypomniało ustalenia faktyczne i stanowisko przedstawione w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji. W szczególności, że w aktach sprawy znajduje się kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz dokumentacja zdjęciowa, na której zaznaczono, na którym słupie oświetlenia ulicznego reklama jednostronna zostałaby zainstalowana. Materiał dowodowy zawiera ponadto stanowiska Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...] w sprawie lokalizacji nośników reklamowych na słupach oświetleniowych.

Organ odwoławczy przypomniał, że [...] w [...] w miejscu, w którym wnioskodawca planował umieścić reklamę, jest drogą powiatową o przekroju dwujezdniowym ze środkowym pasem dzielącym, w którym przebiega torowisko. Organ odwoławczy przywołał również poruszany w treści decyzji z dnia [...] r. aspekt umieszczenia reklamy na słupie oświetlenia ulicznego, w obszarze skrzyżowania, zauważając przy tym jaka miałby być odległość reklamy od krawędzi jezdni, a także jaka jest dopuszczalna prędkość pojazdów poruszających się w tym miejscu.

Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skarżącego, przytoczonych w uzasadnieniu odwołania Kolegium podkreśliło, że w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca wprowadził generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie w pasie drogowym tych obiektów co do zasady jest więc niedopuszczalne. W art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie wskazano w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić. Niewątpliwie jednak ocena tych przypadków należy do zarządcy drogi, gdyż to on jest odpowiedzialny zarówno za ochronę drogi, jak i bezpieczeństwo ruchu drogowego, chroniąc życie, zdrowie i mienie uczestników tego ruchu.

Zarządca drogi może przy tym zasięgać opinii innych organów, lecz nie jest nimi związany i nie stanowią one wytycznych dla wyrażającego zgodę - jak wskazuje skarżący. Kolegium stwierdziło, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem zarządcy drogi orzekającego w sprawie jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury administracyjnej wskazał, na oczywistość stwierdzenia, że postępowanie wyjaśniające powinno być prowadzone przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Dodał przy tym, że w toku postępowania strona nie wykazała szczególnych okoliczności uzasadniających udzielenie jej zezwolenia. Tablica reklamowa umieszczona na słupie oświetlenia ulicznego skierowana jest w szczególności do kierowców i ma na celu zwrócenie ich uwagi. Wymiary przedmiotowej reklamy to 841 mm x 1189 mm, umieszczona miałaby być na wysokości minimalnej 2,5 m lub, jak wskazuje skarżący w odwołaniu, na wysokości minimalnej 3 m. W ocenie Kolegium nie ma wątpliwości, że reklama o takiej powierzchni i umieszczona w takim miejscu (na słupie oświetlenia i na takiej wysokości), będzie stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców, a w konsekwencji będzie powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Usytuowanie reklamy na odcinku, na którym uwaga uczestników ruchu drogowego winna być skoncentrowana przede wszystkim na znakach, sygnałach oraz urządzeniach bezpieczeństwa ruchu drogowego, może doprowadzić do zdarzeń drogowych tragicznych w skutkach, gdyż każdy dodatkowy element absorbujący uwagę kierowcy zwiększa ryzyko popełnienia błędu.

Reklamy znajdujące się w polu widzenia użytkowników dróg – jak zauważył organ odwoławczy - służą właśnie zwracaniu uwagi na ich treść, tj. odwracaniu uwagi kierujących od okoliczności związanych bezpośrednio z ruchem drogowym, na którym to powinna być skoncentrowana wyłącznie ich uwaga. Niezależnie od tego zarządca drogi musi również zakładać, że użytkownikami drogi są kierowcy o różnych predyspozycjach i umiejętnościach w zakresie kierowania pojazdem. Organ odwoławczy wskazał na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (np. na reklamie), co niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Zarządca drogi jest zobowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, aby kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji rozpatrzył przedmiotową sprawę indywidualnie, ale także uwzględniając charakter obiektu, wnioskowaną lokalizację oraz w kontekście realizacji obowiązków, nałożonych na niego przepisami ustawy o drogach publicznych - w tym obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa i sprawnej obsługi ruchu. Kolegium zaznaczyło, iż wszystkie postępowania zainicjowane w ostatnim czasie przez skarżącego dotyczyły umieszczenia tablic reklamowych na słupach oświetlenia ulicznego przy głównych ulicach miasta - argumentacja dotycząca zachowania zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego musiała być jednakowa.

Ponadto Kolegium wskazało, że zarządca drogi może (a nawet powinien) realizować określoną politykę, co do umieszczania reklam w pasie drogowym. Uprawnieniem zarządcy drogi jest ograniczenie liczby reklam. Zarządca drogi może także zmienić swoją dotychczasową politykę zagospodarowania pasa drogowego i nie musi oceniać pozytywnie możliwości lokalizacji reklamy przez pryzmat usytuowania innych reklam, na podstawie udzielonych wcześniej zezwoleń. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił właśnie stronie, tego rodzaju uwagi.

W odpowiedzi na zarzut, że podstawą odmowy dla umieszczenia nośnika reklamowego nie może być potencjalna, bliżej nie określona potrzeba zamieszczenia znaków drogowych, Kolegium wskazało, że znaki drogowe umieszczane są nie tylko na specjalnie przeznaczonych do tego słupach, ale także właśnie na słupach oświetlenia ulicznego. Udzielając zezwolenia na lokalizację tablic reklamowych na słupach oświetleniowych zarządca drogi pozbawiłby się możliwości zamontowania na nich znaków drogowych oraz przyczyniłby się do nieczytelności organizacji ruchu.

W ocenie organu odwoławczego, nie jest trafne stwierdzenie skarżącego, że podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Kolegium wyjaśniło, że zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony - co do zasady - obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2). Decyzje te nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Powołane przez skarżącego przepisy stanowią podstawę i odnoszą się do postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast przy rozpatrywaniu sprawy w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej (co jest przedmiotem niniejszego postępowania), organ rozważa, czy zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tj. czy reklama spowoduje niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz czy zagrozi bezpieczeństwu ruchu oraz czy zachodzą przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3, uzasadniające przyjęcie, że istnieje szczególnie uzasadniony przypadek i zezwolenie jednak powinno być udzielone.

Zdaniem organu odowławczego, materialnoprawną podstawę odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej powinien stanowić art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ pierwszej instancji nie wskazał w podstawie decyzji przepisu art. 39 ust. 3 ustawy, jednak w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia wskazał zarówno na przepis art. 39 ust. 1 pkt 1, jak i ust. 3, oraz przytoczył ich treść.

Według Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa, gdyż przytoczono w niej treść zastosowanych w sprawie przepisów oraz wskazano przesłanki jakimi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji, a także wyjaśniono dlaczego funkcjonowanie tablicy reklamowej we wnioskowanej lokalizacji stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym i stwierdził, że nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za udzieleniem zezwolenia na lokalizację. Skarżący natomiast nie wykazał ani, że nośnik reklamowy, w tym konkretnym miejscu nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu, ani z jakich względów jego umieszczenie jest szczególnie pożądane.

A. H. L. A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko i zarzuty podniesione w odwołaniu.

Po wniesieniu przez A. H. L. A. a skargi, skarżący ustanowił pełnomocnika w osobie adwokata Ł. W.. Pełnomocnik w piśmie z dnia [...] r. podtrzymał w całości skargę wniesioną osobiście przez skarżącego i dodatkowo zarzucił, że organy obu instancji naruszyły zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organowi drugiej instancji pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 15 i art. 138 Kpa, których zastosowania w niniejszej sprawie zabrakło w kontekście fundamentalnej zasady wyrażonej w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP (prawidłowo winno być art. 32 ustawy zasadniczej) – zasady równości obywateli wobec prawa.

Jak wskazuje pełnomocnik, organ odwoławczy obowiązany jest bowiem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Zadaniem tego organu nie jest kontrola zasadności podniesionych argumentów w odwołaniu, a istota postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie, zdaniem pełnomocnika, postępowanie organu odwoławczego sprowadziło się do oceny argumentacji odwołania. Podobnej do powyższej oceny dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w analogicznej sprawie wyrokiem z 4 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Sz 515/11) uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazał też, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, zwłaszcza art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., w szczególności w zakresie sposobu zgromadzenia i umożliwienia stronie wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów. Skarżący z treści odpowiedzi na skargę powziął informację, iż w toku postępowania sporządzono opinię o wpływie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Powyższy fakt został pominięty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wyjaśnia, że na zgłoszony przez skarżącego wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, organy zajęły stanowisko, iż wiedza biegłego nie jest w tej sprawie konieczna. Pomimo tego organ zlecił wykonanie opinii, co w opinii pełnomocnika, świadczyć ma o słabości użytych przez organy argumentów i rodzi również pytanie, na jaki użytek sporządzona została ta opinia.

Kwestionując także okres sporządzenia przedmiotowej decyzji, pełnomocnik wskazał, że organy obu instancji, nie informowały skarżącego w trybie art. 10 K.p.a., o możliwości zaznajomienia się z aktami postępowania i wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się pisma (organów obu instancji) informujące stronę o uprawnieniu wynikającym z art. 10 K.p.a., jednakże w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzania odbioru tych pism. Wskazuje to na uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w tym postępowaniu, w szczególności na możliwości odniesienia się do sporządzonej w tej sprawie opinii biegłego.

Ponadto kwestią sporną jest, na której stronie postępowania (skarżącym, czy organie) spoczywa ciężar dowodzenia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem skarżącego kwestia dowodzenia nie może spoczywać wyłącznie na wnioskodawcy, albowiem pogląd taki pozostawałby w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) Natomiast organy pierwszej i drugiej instancji, stał na stanowisku, że na skarżącym spoczywa powyższy ciężar dowodu.

W tej sytuacji, poprzez zlecenie przez organ pierwszej instancji wykonania opinii, organ zaprzeczył wcześniej ferowanemu poglądowi.

Odnosząc się do treści sporządzonej opinii skarżący podniósł, że wykonana opinia w żadnym razie nie udziela odpowiedzi, czy umieszczenie nośnika reklamowego w konkretnej lokalizacji w jakikolwiek sposób wpłynie na uczestników ruchu drogowego. W szczególności, każdy wniosek o udzielenie zgody na umieszczenie nośnika reklamowego należy rozpatrywać indywidualnie (czyli konkretny słup, konkretne rozstrzygnięcie). W tej sytuacji opinia winna być skonstruowana w ten sposób, aby ocenić wpływ nośnika reklamowego umieszczonego w danym miejscu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Autor opinii, jak wynika z jej treści, poza przywołaniem potrzeby zabezpieczenia ruchu drogowego, nie był w miejscu planowanego montażu nośnika, nie zbadał funkcji, otoczenia, dopuszczalnej prędkości, widoczności, natężenia ruchu, lokalizacji znaków i wielu innych czynników. Co więcej - poza sferą zainteresowania autora opinii pozostała także treść, rodzaj, kolorystyka, nośników reklamowych, a także zbadanie czy zamieszczenie konkretnej reklamy w danym miejscu, przy uwzględnieniu powyższych czynników, w jakikolwiek sposób wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowych, czy może pozostanie całkowicie indyferentne (obojętne). W tej sytuacji, opinia mgr inż. D. K. nie ustala, czy zamieszczenie nośnika, wpłynie (czy też nie) na ruch drogowy w danym miejscu.

W dalszej części pisma, powtórzone zostały zarzuty podniesione już w odwołaniu oraz sprecyzowany został wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej w ten sposób, że montaż nośnika reklamowego nastąpi na wysokości 4 metrów.

Został zgłoszony też wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci odpisów szkicu montażu nośnika reklamowego, odpisu pisma Teatru[...] z dnia [...] r. oraz Teatru Współczesnego z [...] r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu [...] r., Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. oddalił powyższy wniosek dowodowy, uznając wnioskowane dowody za zbędne dla wyjaśnienia sprawy. Pełnomocnik podtrzymał zarzuty skargi, a po informacji sędziego sprawozdawcy, że Sąd zwracał się do Kolegium o informację objętą wnioskiem pełnomocnika i uzyskał odpowiedź, że zawiadomienie zostało wysłane listem zwykłym, pełnomocnik skarżącego wniósł o dołączenie do akt sprawy odpowiedzi organu w tej sprawie, co też zostało uczynione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej – "P.p.s.a.". Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Organy orzekające w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i prawny, w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej.

Kwestią sporną między stronami, jest dopuszczalność umiejscowienia reklamy na słupie oświetlenia ulicznego reklamy jednostronnej, w obszarze skrzyżowania dróg.

W tym miejscu należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, poruszana była taka, jak w przedmiotowej sprawie problematyka (vide wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 542/08, wyrok NSA z dnia 13stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 293/09, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 994/09).

Wykształciła się linia orzecznictwa, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, akcentująca zamiar ustawodawcy, wyrażony w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), jako obowiązek dbałości o to, żeby czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, czy też zmniejszenia jej trwałości oraz aby - co w przedmiotowej sprawie powinno być szczególnie podkreślone – nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. W tym to celu powinno tworzyć się warunki optymalnie bezpiecznego ruchu drogowego i minimalizowanie powstania czynników zagrażających takiemu bezpieczeństwu oraz konieczność zachowania szczególnej ostrożności przy skrzyżowaniach. Powyższymi celami powinny także kierować się organy podejmujące decyzje na podstawie wymienionej ustawy. Do zarządcy drogi, jak słusznie wskazały organy obu instancji, należy wydawanie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym.

Zgodnie z art. 3 ust. 21 ustawy o drogach publicznych, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek działań mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zadania te realizowane są w pasie drogowym (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), którym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Określona w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego, powinna być stosowana w drodze wyjątku, jako odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1, czyli stosowanie tylko i wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 542/08, opubl. w Lex 518212).

Przedmiotowa decyzja poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia - na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Jak wynika z akt sprawy nośnik reklamowy w formacie "A0" miał być umieszczony na słupie oświetleniowym znajdującym się w [...] w [...] . Organy ustaliły, a skarżący tych ustaleń nie kwestionuje, że [...] charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu i należy do kluczowych odcinków w układzie komunikacyjnym miasta. Rozpatrywany odcinek jest w tym miejscu drogą powiatową o przekroju dwujezdniowym ze środkowym pasem dzielącym, w którym przebiega torowisko. Reklama byłaby usytuowana na odcinku drogi o dopuszczalnej prędkości 50 km/h i bezpośrednio w miejscu w którym krzyżują się kierunki ruchu (skrzyżowanie). Ponadto organy ustaliły, że projektowana reklama byłaby usytuowana przed torowiskiem tramwajowym i w odległości 150 cm od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Usytuowanie spornej reklamy zostało zaplanowane w miejscu, w którym nie tylko krzyżują się jezdnie samochodowe, ale dodatkowo jeszcze przebiegają dwukierunkowe linie tramwajowe.

W tym miejscu należy przywołać tezę z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 994/09, opubl. w Lex nr 746388), iż zarządca drogi może przyjąć swoiste "domniemanie", iż zamieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Jest to założenie racjonalne, oparte na doświadczeniu życiowym i nie wymaga przeprowadzania wszechstronnych dowodów na jego poparcie. Konsekwentne stosowanie tego założenia w praktyce organów administracji jest przy tym zgodne z zasadą przewidywalności działania administracji publicznej, związaną z nakazem pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 K.p.a.). Z powyższych przyczyn, w sytuacji gdy wniosek o zezwolenie dotyczy reklamy mającej znajdować się w odległości do 50 m od skrzyżowania, nie zachodzi potrzeba każdorazowego badania przez organy administracji takich czynników jak m.in. budowa skrzyżowania, warunków panujących w jego otoczeniu, natężenia ruchu, dopuszczalnej prędkości, występujących zdarzeń drogowych, etc.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący nie przedstawił takich argumentów, które z jednej strony przemawiałyby za uznaniem, iż wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek za udzieleniem zezwolenia, a z drugiej strony pozwoliłyby na przyjęcie, że organy nie zebrały i nie oceniły materiału dowodowego, czyli elementów koniecznych z punktu widzenia oceny przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym.

Niezależnie od tego, że aktualnym pozostaje reguła, iż to po stronie wnioskującego spoczywa ciężar udowodnienia wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym, wymaga wyraźnego podkreślenia, że przedmiotowa sprawa dotyczy przypadku umiejscowienia reklamy w bezpośrednim obszarze skrzyżowania. Bez wątpienia w miejscu tego rodzaju zawsze będziemy mieli do czynienia z możliwością wystąpienia zjawisk mogących powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie ma przy tym znaczenia skala tego zagrożenia, czy też konieczność uprawdopodobnienia (przez organ) występowania tego zagrożenia. Jak słusznie zauważył to NSA w Warszawie w powołanej wyżej tezie z wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., zarządca drogi może przyjąć swoiste "domniemanie", iż umieszczenie reklamy w obszarze w odległości mniejszej niż 50 metrów od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Jest to założenie racjonalne, oparte na doświadczeniu życiowym i nie wymaga przeprowadzania wszechstronnych dowodów.

Stwierdzić zatem należy, że organy obu instancji prawidłowo kierowały się obowiązkiem zaistnienia przesłanek z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i prawidłowo dokonały jej oceny. W tym stanie sprawy, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do naruszenia zarzutów przepisów postępowania należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzut naruszenia przepisów postępowania jest skuteczny tylko wówczas, gdy naruszenie takie wystąpi i gdy jednocześnie ma ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnioskowanie powyższe ma istotne znaczenie z uwagi na sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez organy prawa procesowego. Zarzut dotyczył także naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., przez nie powiadomienie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie.

Mimo tego, iż rzeczywiście organy nie zadbały o potwierdzenie faktu zawiadomienia strony o jej uprawnieniach, wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., to zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skargą skutku. Wskazać należy bowiem, że wystarczające dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy były ustalenia przyjęte na podstawie wskazanych w aktach sprawy dowodów, tj. mapki sytuacyjno-wysokościowej, dokumentacji fotograficznej. W uzasadnieniu decyzji organy prawidłowo ustaliły obszar planowanego umiejscowienia reklamy, wskazały na uwarunkowania występuje w tym obszarze i było to wystarczającym powodem odmowy lokalizacji reklamy w miejscu określonym we wniosku A. H. L. A. .

Skarżący zaś nie wykazał, iż zaniechanie organu w zakresie art. 10 § 1 K.p.a. spowodowało negatywne skutki dla jego sytuacji procesowej. O ile na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego brak owego zawiadomienia mógłby mieć ewentualnie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to zarzut ten nie odzwierciedlał już potencjalnego naruszenia prawa procesowego na etapie postępowania odwoławczego. Skarżący już z samej treści decyzji organu pierwszej instancji znał ustalenia przyjęte w przedmiotowej sprawie, które wraz z argumentacją nie uległy później zmianie, co wynika w oczywisty sposób z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Bezspornie organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w takiej sytuacji ani negowana przez stronę opinia biegłego znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy (która de facto nie stanowiła dowodu w tym postępowaniu), czy ewentualna możliwość złożenia opinii przez stronę, nie niweczą uprawnienia organu do podjęcia rozstrzygnięcia o treści w sposób wskazany w tej decyzji.

W ocenie Sądu, wydanie decyzji zgodnej z prawem w sprawie wniosku o lokalizację reklamy w obszarze skrzyżowania, nie wymaga wiadomości specjalnych, a w szczególności posiłkowania się opinią biegłego, ponieważ rozpatrywanie tego rodzaju wniosku wymaga jedynie prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego w odniesieniu do ustalonego prawidłowo stanu faktycznego.

Dlatego chybiony jest zarzut skargi podnoszący naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie przez organy orzekające w sprawie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

W niniejszej sprawie, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wbrew bowiem zarzutowi skargi w uzasadnieniu tym znajdują się zarówno ustalenia faktyczne dokonane przez organ, jak i ich ocena prawna.

Zdaniem Sądu organ nie przekroczył także granic uznania administracyjnego, skoro w szczegółowy sposób przedstawił powody dla których podjął stosowne rozstrzygnięcie, stawiając nadrzędność bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nad indywidualnym interesem strony w umieszczeniu reklamy w pasie drogowym. Dodać należy, że w świetle powołanych na wstępie przepisów określających, zakres kompetencji sądu administracyjnego, kontrola działalności organu przeprowadzana jest wyłącznie według kryterium prawidłowości zastosowania prze niego przepisów postępowania oraz zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd w świetle swych kompetencji nie może zaś podważać celowości ani słuszności stanowiska organu, a jedynie może badać ewentualne przekroczenie prawa w obszarze granic uznania administracyjnego.

Nie znajduje potwierdzenia podkreślony w piśmie pełnomocnika z dnia [...] r. zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), gdyż jak zauważa pełnomocnik, w takim samym stanie faktycznym powinny zapadać decyzje administracyjne tej samej treści. Uszczegóławiając pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ posiłkował się opiniami organów zarządzających ruchem, zlecił także sporządzenie opinii o wpływie nośników reklamowych na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia, iż brak jest zagrożeń wynikających z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Podczas, gdy organy w innych toczących się postępowaniach rozpatrywały sprawę wyłącznie na podstawie wniosku i dołączonego do niego wyrysu mapy sytuacyjnej. Nie żądano, tak jak w sprawach skarżącego, opinii zarządzających ruchem, czy też opinii o wpływie nośnika reklamowego.

Z powyższymi zarzutami nie sposób się zgodzić. Podkreślić należy, że powoływane przez pełnomocnika przykłady dotyczą wniosków o umieszczenie nośnika reklamowego w innych miejscach [...] a, niż w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy nie wynika także, że żądano od wnioskodawcy przedłożenia wskazanych przez pełnomocnika dokumentów.

Ponadto w świetle art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest możliwe, biorąc właśnie pod uwagę ilość reklam już umiejscowionych w pasie drogowym, skalę składanych wniosków na umieszczenie nośników reklamowych w pasie drogowym (skarżący zainicjował łącznie [...] postępowań w tym przedmiocie), co czyni się w celu ustalenia, czy umieszczanie kolejnych reklam nie będzie powodować niszczenia drogi lub czy nie będzie naruszać zadań zarządcy drogi, w tym podnoszonego już wielokrotnie obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Rzeczą oczywistą jest przy tym, że warunki w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników, czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe, bądź zasady są zmienne i powinny być przez organ kontrolowane i weryfikowane. Stan, w którym innym podmiotom udzielono zezwolenia może ulec zmianie, w taki sposób, że w kolejnych przypadkach umieszczanie nośników reklamowych nie będzie możliwe. W przypadku stwierdzenia, że kolejne reklamy w pasie drogowym mogą zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego ma prawo odmówić wydania zezwolenia.

W każdej sprawie wymaga rozważenia przez organ okoliczności przemawiających zarówno "za" i "przeciw" umieszczeniu. Wbrew twierdzeniom skargi organy oceniły wpływ tablicy reklamowej zestawiając funkcję reklamy z ryzykiem wystąpienia zagrożenia, jakie wyniknąć może z odwrócenia uwagi kierowcy przez tę reklamę. Chodzi przede wszystkim o ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jakie może wystąpić w obszarze skrzyżowania, dodatkowo jeszcze w tak kluczowym punkcie komunikacyjnym miasta, jakimi jest [...] w [...] . Kierując się ochroną pasa drogowego i przedstawiając na to stosowne argumenty, organy wystarczająco wykazały priorytet bezwzględnej ochrony skrzyżowania nad inne mogące mieć znaczenie wartości (podobnie w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 293/09, opubl. w Lex nr 559686). Nie sposób tym samym uznać, że konsekwentne założenia w praktyce organów administracji, odnoszące się do priorytetu ochrony bezpieczeństwa w ruchu drogowym, naruszają wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W takiej sytuacji niewystarczającym argumentem przemawiającym za umiejscowieniem spornej reklamy, jest podnoszony w skardze argument równoważenia skutków pozytywnego wpływu reklamy na pozytywne społeczne oddziaływanie.

Okoliczność, że organ odwoławczy dokonał swych ustaleń i ocen w sposób zbieżny z ustaleniami i oceną organu pierwszej instancji nie narusza zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a., jak również nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazać też trzeba, że z zasady indywidualnego rozstrzygania spraw przez organy administracji publicznej płynie dyrektywa, obligująca organy do indywidualnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia każdej sprawy, nawet w przypadku tożsamości wniosku i tożsamości przedmiotu rozstrzygnięcia z punktu widzenia prawa materialnego, z tego też względu nie znajduje uznania argument skarżącego "że w analogicznej sprawie WSA w [...] wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 515/11 uchylił zaskarżoną decyzję".

Odnosząc się do zgłoszonego wniosku przez pełnomocnika strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, wskazać należy, że celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Sąd może zatem przeprowadzić samodzielnie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. postępowanie o ile służyć ma temu samemu celowi, jakiemu służy całe postępowanie sądowoadministracyjne, a więc kontroli działalności administracji publicznej. Biorąc pod uwagę ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy Sąd uznał, że przeprowadzenie powyższych dowodów nie okazało niezbędne dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.