Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1491/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2020 r. nr KOC/4778/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Spółka z o.o. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 4 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1491/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 1 czerwca 2020 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 1 lipca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej "SKO"), wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciło naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej jako "u.d.p.") w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

przepisów § 75-77 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż w przypadku decyzji związanej jaką jest decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi organy administracji obowiązane są stosować przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej "k.p.a."), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku wydania przez organ decyzji związanej w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuje się.

- przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 3 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego [...] przebiegają po ścianie budynku, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego [...] oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 lipca 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego [...] w dniach w dniach 07, 17, 20, 30 maja 2019r. poprzez przez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 2,64 m2, natomiast w dniach 8-16 maja, 18-19 maja, 21-29 maja 2019r., nośnika reklamowego o powierzchni 0,25 m2 przymocowanego do elewacji posesji [...] bez zezwolenia zarządcy drogi,, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję Kolegium z dnia 1 czerwca 2020 r. nr KOC/4778/Dr/19.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. Sp. z o.o. w W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, stwierdził, że decyzja ta poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, o braku zgodności prawem wymienionych decyzji należało wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że dowolne było stwierdzenie organu, że granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku. Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne podstawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który naruszył przestrzeń pasa drogowego, czego zabrakło. Ponadto, Sąd uznał, że nie było wiadomo, w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy i nośnika reklamowego. Zdaniem WSA, nie udowodniono również przyjętego w decyzji okresu zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy. Sąd podniósł, że organy nie wyjaśniły również, dlaczego uznały, że nośnik reklamowy spełniał kryteria wyczerpujące pojęcie obiektu budowlanego. Podkreślił ponadto, że organy powinny rozważyć przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określonych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA, nietrafny jest zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. Wprawdzie w zarzucie wskazano, że jego istota sprowadza się do niezastosowania tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, to jednak należy zauważyć, że sąd ten wyrokował na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zatem w sposób oczywisty należało przyjąć, że to ten przepis mógł być naruszony jako norma zastosowana do uchylenia decyzji. Konstruowanie zarzutu opartego na negatywnym wnioskowaniu sprowadzającym się do wykazania braku stosowania przepisu logicznie jest możliwe, jednak faktycznie można naruszyć przepis ten, który był stosowany w konkretnej sprawie, a nie ten który można było potencjalnie zastosować. Jednak niezależnie od tego rozpoznawany zarzut jest niezasadny przede wszystkim z powodów formalnych. Poza sporem pozostaje stanowisko, że zarówno art. 145 § 1 pkt 1-3 jak i art. 151 p.p.s.a. nie mogą być samoistnymi podstawami kasacyjnymi, bowiem nie są to normy, które byłyby wystarczającą podstawą do przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. Kontrolę taką można prowadzić na tych podstawach prawnych tylko wówczas, gdy przepisy te zostają powiązane z właściwymi przepisami stosowanymi przez organ w ramach postępowania objętego kontrolą sądową. Dopiero przy takim założeniu można dokonać oceny takich działań z uwzględnieniem kryterium ich legalności. Brak powiązania art. 151 p.p.s.a. z przepisami stosowanymi przez organy musiał prowadzić do przyjęcia nieskuteczności rozpoznawanego zarzutu.

Zdaniem NSA nietrafne są zarzuty procesowe, opisane w skardze kasacyjnej punktami 1-2. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje w nich, że skarżony wyrok jest wadliwy, bowiem zakłada, że SKO wadliwie ustaliło i oceniło stan faktyczny sprawy, nie wyjaśniając i nie ustalając granic pasa drogowego. W zakresie tego ustalenia niezasadnie przyjęto, że pas drogowy w przypadku działek zabudowanych przebiega liniowo, zgodnie z elewacją budynków. Takie ustalenie istotnego faktu dla wymierzenia kary, zdaniem Sądu pierwszej instancji, było niewystarczające, bowiem dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne podstawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który naruszył przestrzeń pasa drogowego, czego zabrakło. Z takim stanowiskiem nie zgodziło się SKO prezentując pogląd, że ustalenie granicy pasa drogowego może być dokonane na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Dokonując oceny zaprezentowanego w tym zakresie stanowiska, NSA stwierdza, że pogląd Sądu pierwszej instancji jest poprawny i odpowiada prawu, jeżeli stanowisko Sądu odnieść do konieczności jednoznacznego określenia granic pasa drogowego. W tej materii NSA prezentuje pogląd, że nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego jest możliwe tylko wówczas, gdy można jednoznacznie ustalić miejsce położenia obiektu zajmującego pas drogowy w stosunku do granic pasa drogowego. Wadliwe określenie tej istotnej dla sprawy okoliczności musi skutkować uznaniem, że stan faktyczny sprawy nie został poprawnie ustalony.

Jednak NSA nie podziela restrykcyjnego założenia Sądu pierwszej instancji, że ustalenie pasa drogowego jest możliwe tylko przy wykorzystaniu niektórych środków dowodowych, takich jak określony typ mapy geodezyjnej, sporządzonej zgodnie z wymogami odnoszącymi się do standardów prac geodezyjnych, czy też operatu geodezyjnego. Podkreślić należy, że u.d.p. nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. Z treści tego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem NSA, oznacza to, że zarządca drogi, prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Zarządca drogi, bo to jest właściwy organ, który ma ustalać takie fakty, to organ specjalistyczny, zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. ma on ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Zatem podstawowym jego obowiązkiem jest wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej "rozporządzenie z 16 lutego 2005 r."). Natomiast art. 20 ust. 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, który nakłada na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej w pkt 8 szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (pkt 35). W kolumnie oznaczonej tym numerem mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005 r.

Wobec powyższego ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, co nie oznacza, że ma być dokonywane w sposób opisany w zaskarżonym wyroku. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi. Oczywiście w niektórych stanach faktycznych może zaistnieć potrzeba sięgania do konkretnych opracowań geodezyjnych sporządzanych na użytek wymierzenia kary lub nawet do specjalnie przygotowanego operatu geodezyjnego. Jednak przyjąć należy, że co do zasady nie jest to wymóg niezbędny. Nie oznacza to, że podstawą nałożenia kary mogą być dość swobodnie poczynione ustalenia co do granic pasa drogowego, a więc ustalenia, które nie są jednoznacznie powiązane z dokumentami wcześniej wskazanymi. W rozpoznawanej sprawie brak takiego powiązania poprawnie został oceniony jako naruszenie przepisów postępowania, aczkolwiek Sąd pierwszej instancji błędnie założył, że istotne dla sprawy ustalenia mogą być zrealizowane w trybie ściśle wskazanych działań geodezyjnych (map).

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) – przepis ten nie został bowiem nawet przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co uniemożliwiło NSA ocenę tego zarzutu.

Należy wyjaśnić, że naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z: 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś – co już podkreślono – aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, a w konsekwencji, aby Sąd ten oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego wyjaśnienia wymaga również, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

W tych okolicznościach w sytuacji, gdy jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób jednoznaczny, z naruszeniem przepisów wskazanych wyżej, za przedwczesną należy uznać analizę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę orzekania umożliwia przejście do kontroli zarówno wykładni prawa materialnego, jak i dokonanej subsumcji w danym stanie faktycznym. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wypowiedział się co do materialnoprawnych podstaw nałożenia na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe w ocenie NSA uniemożliwia na tym etapie kontrolę zaskarżonego wyroku pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika strony skarżącej, który występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udziału w rozprawie.