Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. pismem z dnia [...] r. powiadomił Wójta Gminy K., że w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym hali sportowej w K. powzięto informację, że na etapie obliczeń statyczno-wytrzymałościowych konstrukcji dachów realizowanych w technologii ABM 120 mogło dojść do błędów projektowych. Z posiadanej dokumentacji wynika, że konstrukcja tych dachów nie spełnia warunków bezpieczeństwa eksploatacji, gdyż nośność kształtowników ABM jest niewystarczająca do przeniesienia obciążeń a sztywność powłoki zbyt mała. W związku z faktem, że na terenie Gminy K. powstały obiekty o takiej konstrukcji dachu, zwrócono się do Wójta Gminy o objęcie ich stałym monitoringiem, zwłaszcza w okresie obfitych opadów śniegu. Kolejnym pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przekazał Wójtowi Gminy kopię uzyskanej opinii prof. A. B., odnoszącej się do obliczeń statyczno-wytrzymałościowych konstrukcji hali w K. W związku z zastrzeżeniami w stosunku do konstrukcji dachu wskazano na zasadność zwrócenia się do projektantów konstrukcji o ustosunkowanie się do zastrzeżeń. Powiadomiono także o planowanych oględzinach dachu na terenie Wiejskiego Centrum Wypoczynku i Rekreacji w C.

W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny zadaszenia boiska na terenie Wiejskiego Centrum Wypoczynku i Rekreacji w C. W protokole stwierdzono lekkie ugięcie powłoki.

Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego pokrycia boiska. Podał, że jakkolwiek podczas oględzin hali nie stwierdzono uszkodzeń czy nadmiernych ugięć tego przekrycia, które wskazywałyby na istnienie zagrożenia bezpieczeństwa, to jednak ugięcie się części powłoki stalowej może wskazywać na nieprawidłowości w wykonaniu konstrukcji lub na niewłaściwą wytrzymałość wykonanego przekrycia. Wskazał, że do wszczęcia postępowania wystarczająca jest możliwość wystąpienia zagrożenia. W ostatnim czasie doszło do zawalenia fragmentu hali magazynowej o podobnej konstrukcji w G. W opinii A. B. stwierdzono, że obliczenia powłoki stalowej dla hali w K. wykonano nieprawidłowo, co może skutkować katastrofą budowlaną. Podane okoliczności uzasadniają zatem wszczęcie postępowania w sprawie przekrycia boiska w C.

W aktach sprawy znajduje się opinia rzeczoznawcy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej prof. A. B. z [...] r. zawierająca ocenę nośności konstrukcji dachu wielofunkcyjnej hali sportowej w K. W opinii tej stwierdzono m.in., że z uwagi na nietypowość geometrii kształtownika ABM (a także brak propozycji literaturowych) jego sztywność i nośność należy wyznaczyć doświadczalnie lub ocenić numerycznie metodą elementów skończonych. We wnioskach końcowych stwierdzono, że oceniana konstrukcja dachu nie spełnia warunków bezpieczeństwa eksploatacji, gdyż nośność kształtowników ABM jest za mała do prognozowanych obciążeń dachu a sztywność powłoki walcowej jest niedostateczna. W obliczeniach statyczno-wytrzymałościowych nie uwzględniono worków śnieżnych i nie dokonano właściwej oceny obciążeń wiatrem, zastosowano niewłaściwy dla kształtowników ABM model obliczeniowy efektywnych charakterystyk geometrycznych przekroju, dokonano błędnej oceny wytężenia konstrukcji i przyjęto zawyżoną wartość wytrzymałości obliczeniowej stali. Ocena nośności konstrukcji jest zatem nieprawidłowa a dach nie spełnia warunków bezpieczeństwa i jego realizacja może skutkować katastrofą budowlaną.

Pismem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiadomił podległe mu organy stopnia powiatowego, że zawaleniu uległa kolejna hala wykonana w technologii ABM, zlokalizowana w T., w związku z czym zalecił prowadzenie postępowań dotyczących takich hal ze szczególną starannością. Wykonując zalecenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., kolejnym pismem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie zobowiązał podległe mu organy powiatowe do niezwłocznej kontroli tego typu obiektów.

W dniu [...] r. przeprowadzono ponowne oględziny przedmiotowego obiektu. Protokół z nich nie zawiera żadnych ocen stanu obiektu, dokonano jedynie pomiaru grubości blach. Stwierdzono także miejscowe uszkodzenie rynny.

Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nakazał Gminie K., jako właścicielowi, przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego zadaszenia boiska, w terminie do [...] r. W uzasadnieniu podał, że obiekt powstał na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. i został oddany do użytkowania po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie nr [...] z dnia [...] r. Obiekt został zrealizowany zgodnie z warunkami pozwolenia. Zadaszenie zostało wykonane jako pokrycie samonośne, łukowe w technologii ABM. Doszło do zawalenia się 2 hal wykonanych w tej technologii a z posiadanej przez organ opinii biegłego wynika, że przy projektowaniu hali w K. dokonano błędnych obliczeń, które grożą katastrofą obiektu. Wskazując na te okoliczności organ podał, że spełniona została przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, uzasadniająca wszczęcie postępowania. Co prawda w wyniku oględzin stwierdzono tylko ugięcie części powłoki, jednak może ono wskazywać na nieprawidłowości w wykonaniu konstrukcji lub na niewłaściwą jego wytrzymałość. Projekt konstrukcji dachu został opracowany przez tego samego autora, co projekt hali w K., a to stwarza dostateczne uzasadnienie do poddania w wątpliwość bezpieczeństwa kontrolowanej konstrukcji i jej stanu technicznego. Uzasadnia je zarówno stwierdzona wadliwość rozwiązań projektowych jak i fakt zawalenia się dwóch obiektów wykonanych w takiej technologii. Dla rozstrzygnięcia wątpliwości konieczne jest ponowne zweryfikowanie obliczeń przez rzeczoznawcę budowlanego.

W zażaleniu na postanowienie Gmina K., powołując się na uzyskane od wykonawcy wyjaśnienia podniosła, że obliczenia konstrukcji zadaszenia zostały wykonane prawidłowo. Również przeprowadzona u producenta powłok kontrola nie wykazała żadnych uchybień. Dalej podważono zasadność wykorzystania opinii A. B. do oceny przedmiotowego zadaszenia. Zwrócono na różnice w sposobie wykonania zadaszenia w C. i zadaszenia w K. Wskazano na przyczyny zawalenia się hali w G., które nie występują w niniejszej sprawie. Wskazano też, że stwierdzone ugięcie powłoki powstało podczas montażu konstrukcji i związane jest z technologią wykonywania i montażu i nie przekracza wartości dopuszczalnych dla tego typu konstrukcji.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie mamy do czynienia z zadaszeniem wykonanym w technologii ABM, zaprojektowanym przez M. K. – tę samą osobę, co w przypadku dachu hali sportowej w K. Zastosowana technologia ma charakter nowatorski i zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego, na etapie pozwolenia na budowę wymagała specjalistycznej opinii, czego zaniechano. Dla dachów w tej technologii Instytut Techniki Budowlanej zaleca wykonanie kompleksowych analiz z wykorzystaniem prawidłowych metod obliczeń lub ocen na podstawie badań laboratoryjnych lub badań na miejscu. Instytut zwraca uwagę, że zasadność zastosowania norm PN – 03207:2002 i PN-B-03200:1999 jest wątpliwa. Wobec powyższego, zastrzeżenia organu do stanu technicznego obiektu są uzasadnione. To, że nie doszło do awarii dachu nie świadczy o tym, że jej groźba nie istnieje. Błędy popełnione na etapie projektowania i wykonania muszą być poprawione przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji musi jednak być poprzedzone zebraniem materiału dowodowego. Inwestor winien uzupełnić brak specjalistycznej opinii z art. 33 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, która aktualnie winna wskazywać na środki zaradcze, wykluczające możliwość awarii dachu. Nałożony nakaz jest uzasadniony zarówno pod względem prawnym jak i celowościowym. Prawidłowości tej nie zmienia wadliwe wskazanie przez organ pierwszej instancji art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jako podstawy do likwidacji skutków nieprawidłowości.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Wskazała, że do wprowadzenia do obrotu wyrobu budowlanego ABM 120 właściwe i wystarczające jest oświadczenie producenta o zgodności wykonania z projektem, a nie opinia eksperta. Jeżeli opinia taka była wymagana, to organ nadzoru budowlanego winien był jej zażądać przed oddaniem obiektu do użytkowania. Panel ABM 120 jest dopuszczony przez Polską Normę PN-EN 508-3:2008. Zarzucono, że powołana przez organ ekspertyza ITB odnosi się do paneli ABM 240 innego producenta, gdy tymczasem w spornym obiekcie zastosowano panel ABM 120. Zwrócono uwagę, że żaden podmiot nie jest uprawniony do ponownej kontroli zatwierdzonej dokumentacji projektowej pod kątem zawartości merytorycznej, a jedynie w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podano dodatkowo, że normę PN-EN 508-3:2008 ustanowiono dopiero w roku 2008.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz, na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Przepis ten ma przedmiotowo bardzo szeroki zakres, świadczy o tym już sam krąg podmiotów uprawnionych do jego stosowania. Są to zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego, które przy wykonywaniu swoich zadań mogą posługiwać się tym instrumentem. Przewidziana w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego możliwość nałożenia na właściciela obiektu obowiązku dostarczenia ocen lub ekspertyz służy przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego, w sprawie należącej do kognicji organu, przy czym sposobem zakończenia postępowania może być także jego umorzenie ze względu na brak podstaw do podejmowania dalszych działań.

Organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego zadaszenia. Należy zwrócić uwagę, że na etapie udzielania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, sprawdzeniu przez organ administracji nie podlegał projekt architektoniczno-budowlany, sprawdzenia dotyczą jedynie zgodności tej części projektu budowlanego, która stanowi projekt zagospodarowania działki. Natomiast zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133), to projekt architektoniczno-budowlany zawiera opis techniczny i część rysunkową obiektu, opis techniczny zaś powinien określać m. in. układ konstrukcyjny obiektu, zastosowane schematy konstrukcyjne, założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń, oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, a dla konstrukcji nowych, niesprawdzonych – wyniki ewentualnych badań doświadczalnych (§ 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W tym zakresie organ udzielający pozwolenia na budowę nie weryfikował projektu. Odpowiedzialność za tę część projektu budowlanego ponosi projektant i ewentualne osoby sprawdzające projekt, jeśli podlega on sprawdzeniu.

Organ nadzoru budowlanego ma możliwość ingerowania w roboty budowlane, zarówno na etapie ich prowadzenia jak i już po ich zakończeniu, jeśli roboty te są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Kompetencja taka przewidziana jest w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w stosunku do obiektów już wykonanych, ma zastosowanie w związku z art. 51 ust. 7 ustawy. Tę podstawę prawną prowadzonego postępowania podał organ odwoławczy, korygując kwalifikację prawną przyjętą przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, jako organ zobowiązany do merytorycznego załatwienia sprawy, jest uprawniony do weryfikacji podstawy prawnej prowadzonego postępowania we własnym zakresie, jeśli nie skutkuje to naruszeniem zasady dwuinstancyjności. W niniejszym przypadku zasada ta nie został naruszona, albowiem przesłanki przyjęte za podstawę działania przez organy obu instancji są takie same i dotyczą kwestii stanu technicznego obiektu.

Okolicznością budzącą wątpliwość może być w sprawie to, czy w dostatecznym zakresie organ wykazał istnienie przesłanek, które uzasadniają nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje ingerencję organu w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący powodować zagrożenie. Nie jest zatem konieczne, aby stan zagrożenia już się ziścił, wystarczające jest w dostateczny sposób uprawdopodobnione wykazanie, że stan zagrożenia może się pojawić. Wykazanie tej przesłanki uzasadnia podejmowanie przez organ nadzoru działań przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że w sprawie nie jest jednak kontrolowana decyzja podjęta na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, lecz postanowienie o charakterze dowodowym. Aby wykazać istnienie przesłanek do ingerencji w trybie art. 51 Prawa budowlanego, organ wykorzystał instrument przewidziany w art. 81c ust. 2 ustawy. Dla oceny legalności wydanego postanowienia konieczne jest w pierwszym rzędzie zweryfikowanie przesłanek przewidzianych w tym przepisie, Sąd nie bada istnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie kontroluje bowiem aktu wydanego na jego podstawie.

Przepis art. 81c ust. 2 stanowi o powzięciu przez organ uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót czy stanu technicznego obiektu. Jasne jest przy tym, że gdyby wadliwość stanu technicznego obiektu była już ustalona, wydawanie postanowienia dowodowego byłoby zbędne. Stąd przepis za dopuszczalne uznaje nałożenie obowiązku już wówczas, gdy stan techniczny budzi uzasadnione wątpliwości. Ciężar zastosowania przepisu przesuwa się na kwestię nie tyle uzasadnienia stanu obiektu, co uzasadnienia wątpliwości organu. W sytuacjach standardowych zwykle wątpliwości te znajdują odbicie w jakichś widocznych wadach obiektu, stwierdzanych protokolarnie. Istotnie orzecznictwo sądowe kładzie nacisk na wykazanie przez organ, jakie konkretnie zastrzeżenia budzi dany obiekt. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 81c ust. 2 może znaleźć zastosowanie tylko w takich sytuacjach typowych, gdy uzasadnieniem wątpliwości są stwierdzone wady obiektu. Jako norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, może on być stosowany także w sytuacjach odbiegających od przypadków typowych. W ocenie Sądu właśnie taka sytuacja ma w sprawie miejsce. Stan techniczny obiektu jest poddawany w wątpliwość ze względu na przyjęte rozwiązania w projekcie architektoniczno-budowlanym. Oględziny obiektu niewątpliwie nie wykazały, że jego aktualny stan techniczny jest zły, że obiekt uległ już jakimś istotnym uszkodzeniom. Organom nadzoru znane są jednak z urzędu okoliczności związane z następstwami stosowania kształtowników ABM w konstrukcji dachów hal oraz zastrzeżenia do prawidłowości obliczeń przeprowadzonych przez projektanta tych konstrukcji w sporządzonych przez niego projektach budowlanych, w tym fakty katastrof budowlanych. Okoliczności te zostały skarżącej Gminie ujawnione. W przekonaniu Sądu wiedza organów o owych okolicznościach uzasadnia w dostatecznym stopniu powzięcie wątpliwości co do stanu obiektu i obawy, że przy zaistnieniu niekorzystnych czynników może dojść do katastrofy, jeżeli projekt budowlany przedmiotowego zadaszenia także jest obciążony wadami i błędami w obliczeniach oraz przyjętych założeniach. Jeżeli katastrofa budowlana jest konsekwencją wad projektowych, to nie można zakładać, że jej zapowiedzią będzie stopniowe pojawianie się widocznych uszkodzeń, może ona być zdarzeniem nagłym, spowodowanym powstaniem obciążeń, których projekt wadliwie nie uwzględnił. Ocena stanu technicznego obiektu oznacza w takiej sytuacji w istocie ocenę prawidłowości rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym.

Jak wskazano, ze względu na zastosowaną nowatorską technologię i brak dla niej norm, weryfikacja musi dotyczyć indywidualnie zastosowanych rozwiązań. Należy zgodzić się ze skarżącą Gminą, że kwestia specjalistycznej opinii, o jakiej mowa w art. 33 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jako związana z innym etapem postępowania, nie jest okolicznością samodzielnie uzasadniającą nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Jednak gdyby opinia taka na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę została złożona, mogłaby w obecnej sytuacji posłużyć za kryterium weryfikacji przez organ projektu budowlanego. Jej brak pozbawia organy nadzoru instrumentu weryfikacji tego projektu w istotnym dla sprawy zakresie, co uzasadnia zobowiązanie właściciela obiektu do złożenia ekspertyzy. Czyniąc powyższe zastrzeżenia Sąd nie rozstrzyga przy tym, czy istotnie do projektu budowlanego winna była być dołączona taka opinia specjalistyczna, jest to okoliczność podlegająca ewentualnej weryfikacji w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących pozwolenia na budowę. Reasumując, w przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do nałożenia kwestionowanego obowiązku w sposób arbitralny, bez istnienia ku temu uzasadnionych wątpliwości co do wytrzymałości dachu hali. Nie tylko dające się zaobserwować uszkodzenia obiektu mogą uzasadniać wątpliwości organu co do jego stanu technicznego, mogą je uwiarygodniać również inne okoliczności związane z udokumentowanymi zastrzeżeniami pod adresem przyjętego rozwiązania konstrukcyjnego.

Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.