IV SA/Po 698/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-10-19	
Data wpływu	2011-07-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Anna Jarosz
Grażyna Radzicka
Izabela Bąk-Marciniak /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6120 Ewidencja gruntów i budynków	
Sygn. powiązane	I OSK 275/12	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę WSA/wyr.1-sentencja wyroku	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. Prokurator [...] (dalej – Prokurator) wniósł o wszczęcie na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r, prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010 r. nr 93, poz. 1287 t.j., dalej – prawo geodezyjne) oraz § 45 i 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 Nr 38 poz. 454, dalej – rozporządzenie w sprawie Ewidencji) postępowania administracyjnego w przedmiocie dokonania zmiany zapisu w Ewidencji Gruntów i Budynków (dalej – Ewidencja) dotyczącej nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej nr [...] (Kw Nr [...]), której właścicielem jest J.K. poprzez zmianę zapisu przy w/w nieruchomości z "teren zabudowy mieszkalnej B" na "inne tereny zabudowane Bi". W uzasadnieniu wniosku Prokurator wskazał, że w dniu [...] listopada 2010 r. Wójt Gminy [...] (dalej – Wójt) zwrócił się do niego z wnioskiem o pomoc w przywróceniu stanu prawnego zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym. Z rzeczonego wniosku wynikało, iż w dniu [...] października 2010 r. Wójt otrzymał zawiadomienie o zmianach nr [...] w danych Ewidencji prowadzonych przez Starostę [...] (dalej – Starosta) dotyczących nieruchomości poprzez zmianę zapisu z "inne tereny zabudowane Bi" na – " tereny zabudowy mieszkalnej B". Zdaniem Wójta powyższy zapis narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 ze zm., dalej - upzp), z której wynika iż to Rada Gminy uchwala i zmienia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zdaniem Wójta zostały naruszone zapisy § 45 ust 2 rozporządzenia w sprawie Ewidencji. Przedmiotowy zapis zdaniem wnioskodawcy powoduje faktyczną zmianę użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Stoi to w oczywistej sprzeczności z założeniami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.10.243.1623 j.t. ze zm., dalej – prawo budowlane). Wójt we wniosku wskazał również, że wskazany zapis w Ewidencji stanowi także postawę do wymiaru podatku od nieruchomości w o wiele niższej stawce, aniżeli dotychczas. W oparciu o analizę powyższego wniosku oraz informacje uzyskane ze Starostwa Powiatowego w [...], a także materiały Prokuratury ze sprawy o sygn. Pa [...] dotyczącej wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Poznaniu (w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego dla J.K. dot. działki nr [...]), Prokurator uznał, iż zachodzą przesłanki do wystąpienia na podstawie art. 182 kpa prokuratora z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Prokurator wskazał, że z przedstawionej przez Wójta informacji wynika ponad wszelką wątpliwości, iż działka [...] w miejscowości [...] należąca do J.K. (dalej – działka [...]), jest działką o charakterze letniskowym i budynek letniskowy zgodnie z pozwoleniem budowlanym został na niej wzniesiony w [...] r. Od tego czasu nie zostały dokonane żadne formalno-prawne czynności, jakich wymaga prawo budowlane celem zmiany charakteru działki i zabudowań. Przedstawione w wykazie zmian danych ewidencyjnych dane dotyczące budynku na działce nr [...] mogą w świetle orzecznictwa sądowego stanowić jedynie potwierdzenie zmian powstałych na podstawie decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych itp. Nie mogą jednak mieć charakteru tworzącego nową sytuację prawną w sposób samoistny. Taka sytuacja, zdaniem Prokuratora, zaistniała w sprawie i nie można stwierdzić jakie konkretne zmiany zaszły w stosunku do pierwotnych zapisów ewidencyjnych, które determinowałyby konieczność i charakter zmian w Ewidencji. Prokurator podniósł obejście prawa w tym, że wprowadzenie zmian do Ewidencji skutkowało zobligowaniem organu podatkowego do wymierzenia konkretnej stawki podatku od nieruchomości, zaś przyjęcie zmian w Ewidencji nastąpiło bez podstaw prawnych oraz w drodze czynności materialno technicznej. Prokurator wskazał, iż zaistniały spór pomiędzy organem podatkowym a podatnikiem w kwestii tego, czy dany budynek letniskowy ma charakter mieszkalny (taką sytuację dopuszcza się w świetle orzecznictwa sądownictwa administracyjnego), nie może być przedmiotem czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka, zdaniem Prokuratora może być rozwiązana po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 22 ust. 1 prawa geodezyjnego, § 46 ust. 2 pkt 2, § 65, § 67, § 68 rozporządzenia w sprawie Ewidencji oraz art. 104 kpa odmówił dokonania zmiany zapisu w Ewidencji dotyczącej nieruchomości poprzez zmianę sposobu użytkowania Nieruchomości z "B" - tereny zabudowy mieszkalnej na "Bi"- inne tereny zabudowane. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny w sprawie wskazując, iż dnia [...] lipca 2010 r. właściciel nieruchomości zgłosił jednostce wykonawstwa geodezyjnego dokonanie zmian danych ewidencyjnych polegających na zmianie "terenów zabudowanych innych" na "tereny zabudowy mieszkalnej". Geodeta uprawniony dokonując zmian złożył operat pomiarowy do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], gdzie następnie podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków była dokumentacja geodezyjno - kartograficzna [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierająca wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] i z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Po 756/08.

Organ wskazał, że Geodeta uprawniony dokonując zmiany użytku na przedmiotowej działce sugerował się ww. decyzjami SKO w [...] oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z których wynika, że budynek posadowiony na działce nr [...] jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Pomimo tego, że właściciel działki nr [...] uzyskał pozwolenie na budowę budynku letniskowego - bo takie jest przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, właściciel twierdził, że dom jest parterowy z użytkowanym poddaszem. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowy budynek według pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie został określony jako budynek letniskowy, jednak według tego samego pozwolenia na budynek został faktycznie wzniesiony jako budynek spełniający kryteria budynku przeznaczonego do stałego pobytu ludzi.

Organ argumentował, że analiza przepisów rozporządzenia w sprawie Ewidencji pod kątem obowiązujących zasad podziału budynków ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków ze względu na ich podstawową funkcje użytkową, pozwala na wyodrębnienie następujących rodzajów budynków (§ 65 ust. 1 rozporządzenia): 1) budynki mieszkalne, 2) budynki przemysłowe, 3) budynki transportu i łączności 10) inne budynki niemieszkalne. Przynależność budynku do odpowiedniego rodzaju ustala się zgodnie z zasadami Klasyfikacji Środków Trwałych, wprowadzonej na podstawie przepisów o statystyce publicznej, co wynika z zapisu § 65 ust. 2 rozporządzenia w sprawie Ewidencji. Organ skonstatował, iż z powyższego wynika, że działka nr [...] położona jest zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego - na terenach letniskowych. Na działce został wybudowany budynek letniskowy. Jednak budynki dzieli się na rodzaje ze względu na ich podstawowe funkcje użytkowe. Zdaniem organu, analiza całokształtu przepisów związanych z tym zagadnieniem prowadzi do wniosku, iż przepisy dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków nie wyodrębniają takiej kategorii budynków, jakim jest "budynek letniskowy" oraz zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych nie ma podstaw do zaliczenia budynku letniskowego do rodzaju "inne budynki niemieszkalne". Natomiast jeśli chodzi o zmianę użytku gruntowego z "Bi" inne tereny zabudowane, na "B" tereny mieszkaniowe wydaje się jak najbardziej uzasadnione, ponieważ skoro budynki letniskowe, w myśl przepisów ewidencyjnych, należałoby zaliczyć do rodzaju budynków mieszkalnych, to grunty zajęte pod budynki mieszkalne - stanowią tereny zabudowane (B).

Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w Kartograficznego w [...] (dalej – Inspektor Nadzoru) wniósł Prokurator Rejonowy w [...].

Prokurator w odwołaniu zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę art. 22 ust. 2 prawa geodezyjnego oraz § 45 i 46 rozporządzenia w sprawie Ewidencji poprzez przyjęcie, iż istniejąca dokumentacja a nadto analiza wyżej wskazanego rozporządzenia nie pozwalają na zmianę zapisu (a właściwie na powrót do stanu poprzedniego) "teren zabudowy mieszkalnej B" na "inne tereny zabudowane Bi" i wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji o dokonaniu zmiany zapisu w Ewidencji dotyczącej nieruchomości poprzez zmianę sposobu użytkowania wyżej wymienionej nieruchomości z "B - tereny zabudowy mieszkalnej" na "Bi inne tereny zabudowane".

Prokurator opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, że z zaskarżoną decyzją nie można się zgodzić. Odwołujący się podniósł, iż działka [...] jest działką o charakterze letniskowym i budynek letniskowy zgodnie z pozwoleniem budowlanym został na niej wzniesiony w 2004 r. Taki stan faktyczny dał podstawy do dokonania pierwotnego zapisu w Ewidencji działki nr [...] jako "Bi inne tereny zabudowane". Wtedy organ dokonujący zapisu nie miał wątpliwości iż "dom letniskowy" ze swej natury jest innym budynkiem niemieszkalnym. Od tamtego czasu żadne formalno prawne czynności jakich wymaga prawo budowlane i które skutkowałyby koniecznością zmiany charakteru budynku nie zostały dokonane.

Problem jaki jest przedmiotem postępowania powstał w związku z faktem, iż prawo podatkowe w sposób diametralnie różny traktuje kwestię wymiaru podatku od budynków o charakterze mieszkalnym, jako szczególnie uprzywilejowaną. Inaczej traktowane są inne budynki niemieszkalne. W związku z tym, że na gruncie polskiego prawa brak jest legalnej definicji pojęcia budynek mieszkalny, próbami zdefiniowania zajęło się sądownictwo administracyjne dla potrzeb postępowania podatkowego. Organ wskazał również, że w postępowaniu podatkowym - w przypadku braku dookreślenia pełnych danych budynku - wiodącym jest zapis w Ewidencji.

Do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy w przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym zakończonym orzeczeniem sądu administracyjnego, w którym jednoznacznie stwierdza się, iż dany budynek nosi cechy budynku mieszkalnego, orzeczenie takie może być automatycznie podstawą do dokonania zmian w Ewidencji. Zdaniem Prokuratora tego typu założenie skutkowałoby zbyt daleko idącą ingerencją Sądu w zakres działalności zakreślonej dla władzy ustawodawczej. Prokurator podkreślił, że w sprawie najpierw ustalony został charakter budynku jako inny zabudowany, a dopiero później nastąpiła zmiana zapisu z "Bi inne tereny zabudowane" na "B teren zabudowy mieszkalnej", podczas gdy w rozporządzeniu w sprawie Ewidencji procedura zalecana jest całkowicie odwrotna. To rodzaj gruntu determinuje zapis o charakterze zabudowy, a nie odwrotnie.

Decyzją z dnia [...] maja 2011r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz w związku z art. 7b prawa geodezyjnego, po rozpoznaniu odwołania Prokuratora Rejonowego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołanie Prokuratora, działającego w trybie art. 182 i art. 183 kpa, nie zasługuje na uwzględnienie. Popierając powyższe stwierdzenie organ podniósł, że zasady zaliczania w Ewidencji gruntów do grup użytków gruntowych oraz budynków do rodzajów budynków uregulowane zostały w rozporządzaniu z dnia 29 marca 2001r. w sprawie Ewidencji (DZ.U. Nr 38, poz.454 z 2001r.) stanowiącym przepis wykonawczy do prawa geodezyjnego. Organ wskazał na § 67 oraz na § 68 ust. 3 rozporządzenia i przytoczył ich treść. Następnie Inspektor Nadzoru podkreślił, że zaliczenia gruntów do wymienionych w przepisach użytków gruntowych dokonuje się na podstawie definicji zawartych w Załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie Ewidencji i przytoczył ust. 3 pkt 1 Załącznika nr 6 w zakresie dotyczącym: "terenów mieszkaniowych (B)" oraz "innych terenów zabudowanych (Bi)". Zdaniem Inspektora Nadzoru analiza przepisów rozporządzenia w sprawie Ewidencji, pod kątem obowiązujących zasad podziału budynków ujawnianych w operacie ewidencyjnym ze względu na ich podstawową funkcję użytkową, pozwala na wyodrębnienie rodzajów budynków określonych w § 65 ust. 1 rozporządzenia w sprawie Ewidencji.

Przynależność budynku do odpowiedniego rodzaju ustala się zgodnie z zasadami Klasyfikacji Środków Trwałych, wprowadzonej na podstawie przepisów o statystyce publicznej, co wynika z zapisu ust. 2 § 65 rozporządzenia w sprawie Ewidencji. Klasyfikacja Środków Trwałych wprowadzona została w życie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. Nr 112, poz. 1317, ze. zm., dalej - Klasyfikacja). W części III Klasyfikacji wyodrębnione zostały - jako Grupa 1 - Budynki i lokale, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego oraz spółdzielcze prawo do lokalu niemieszkalnego. Z treści "Uwag szczegółowych" dla Grupy 1 wynika, że: podział budynków na mieszkalne i niemieszkalne oparto na podstawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (dalej - PKOB), co znalazło swój wyraz w powiązaniu każdej pozycji Klasyfikacji z odpowiednimi grupowaniami tej klasyfikacji. Organ nadmienił, że PKOB wprowadzona została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316, z późn. zm.). Zgodnie z PKOB w Dziale - Budynki mieszkalne wyszczególnione zostały Grupy: Budynki mieszkalne jednorodzinne, Budynki o dwóch mieszkaniach i wielomieszkaniowe, Budynki zbiorowego zamieszkania. W Grupie: Budynki mieszkalne jednorodzinne wyodrębniono Klasę: Budynki mieszkalne jednorodzinne, która obejmuje:

* samodzielne budynki takie jak: pawilony, wille, domki wypoczynkowe, leśniczówki, domy mieszkalne w gospodarstwach rolnych, rezydencje wiejskie, domy letnie itp.,

* domy bliźniacze lub szeregowe, w których każde mieszkanie ma swoje własne wejście z poziomu gruntu.

Natomiast w Dziale - Budynki niemieszkalne wyszczególnione zostały Grupy: Hotele i budynki zakwaterowania turystycznego, Budynki biurowe, Budynki handlowo usługowe, Budynki transportu i łączności, Budynki przemysłowe i magazynowe, Ogólnodostępne obiekty kulturalne, budynki o charakterze edukacyjnym, budynki szpitali i zakładów opieki medycznej oraz obiekty kultury fizycznej, pozostałe budynki niemieszkalne.

Organ wskazał, że ze zgromadzonej w postępowaniu administracyjnym dokumentacji wynika, iż zmian danych ewidencyjnych dokonano na podstawie zgłoszenia zmian przez właściciela nieruchomości J.K., w trybie art. 22 ust. 2 prawa geodezyjnego. Do zgłoszenia załączono: wykaz zmian danych ewidencyjnych, kartotekę danych ewidencyjnych i opisowych budynku oraz decyzję SKO z [...] lutego 2009 r. Nr [...] i wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Po 756/08. Dokumentacja geodezyjna wykonana została w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej, z asortymentu "aktualizacja ewidencji gruntów i budynków", zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...] i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zgodnie z przedmiotową dokumentacją, Starosta [...] ujawnił w ewidencji gruntów i budynków w miejsce użytku: inne treny zabudowane (Bi) o powierzchni 0[...][...]. ha - użytek: tereny mieszkaniowe (B) o powierzchni 0[...][...] ha. W kartotece budynku jako podstawową funkcję użytkową budynku wprowadzono funkcję mieszkalną.

Organ powtórzył, iż budynki dzieli się na rodzaje ze względu na ich podstawowe funkcje użytkowe. Analiza całokształtu przepisów, związanych z tym zagadnieniem prowadzi do wniosku, iż przepisy dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, nie wyodrębniają takiej kategorii budynków, jakim jest "budynek letniskowy" oraz, zgodnie z Klasyfikacji i PKOB, nie ma podstaw do zaliczenia "budynku letniskowego" do rodzaju "inne budynki mieszkalne". W ocenie Inspektora Nadzoru w myśl tych przepisów "budynek letniskowy" mieści się w kategorii "budynków mieszkalnych", a w konsekwencji - z przywołanej powyżej definicji "terenów mieszkaniowych (B)" wynika, że grunty zajęte pod budynki mieszkalne stanowią "tereny mieszkaniowe (B)". Tym samym dokonana zmiana danych z użytku gruntowego: "inne tereny zabudowane (Bi)" o powierzchni 0[...][...] ha na użytek gruntowy: "tereny mieszkaniowe (B)" o powierzchni 0[...][...]. ha jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa regulującymi zagadnienia związane z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków.

Nadto w uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż Wójt Gminy [...] nie jest stroną postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy w [...].

W swojej skardze Prokurator wskazał, iż zaskarża decyzję z dnia [...] maja 2011 r. zarzucając jej:

1. naruszenie § 35 w związku z § 65 rozporządzenia w sprawie Ewidencji,

2. naruszenie § 3 pkt 7 rozporządzenia technicznego,

3. naruszenie art. 20 i art. 27 upzp,

4. naruszenie art. 71 ust 2 i 5 prawa budowlanego

i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W skardze Prokurator powielił treść skargi Wójta, a ponadto wskazał, iż z analizy argumentów decyzji organu II instancji wynika w sposób jednoznaczny, że podstawą zmiany zakwalifikowania w ewidencji gruntów danego terenu - w tym przypadku z "inne tereny zabudowane" (Bi) na "tereny mieszkaniowe" ( B) jest (bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń faktycznych, wbrew dokumentacji zezwalającej na budowę "budynku letniskowego", w ramach jedynie czynności materialno technicznych, na podstawie art. 22 ust 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne) uznanie, iż dany budynek jest "budynkiem mieszkalnym". To zaś ustalenie, zdaniem skarżącego, oparte jest tylko na pośredniej interpretacji definicji PKOB. Jest to błąd w rozumieniu całego procesu i obala to cały system obowiązujących norm prawnych dotyczących budownictwa. Albowiem to rodzaj gruntu determinuje zapis o charakterze zabudowy a nie odwrotnie. Wreszcie Prokurator stwierdził, iż pierwotny wpis do ewidencji gruntów i budynków z wpisem działki nr [...] jako "Bi" inny tereny zabudowane został dokonany w trakcie obowiązywania obecnie obowiązujących przepisów w tym zakresie. Nie zaszły zatem żadne zmiany o charakterze prawnym, ani też o charakterze faktycznym, uzasadniające zmianę wpisu w Ewidencji.

W odpowiedzi na skargę Prokuratora organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora Rejonowego w [...] okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy tym kontrola o jakiej mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tego artykułu). Omawiając zakres kognicji sądu administracyjnego trzeba wskazać na przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) w myśl którego, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji zatem bada prawidłowość zastosowanych przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.

Rozpatrywana w niniejszym postępowaniu sprawa dotyczy zmiany zapisu w ewidencji gruntów i budynków, poprzez zmianę zapisu przy nieruchomości z "teren zabudowy mieszkalnej B", na "inne tereny zabudowane Bi".

Materialnoprawną przesłanką wniosku o zmianę zapisu w ewidencji gruntów i budynków stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r., nr 193, poz.1287) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. Ewidencja gruntów i budynków (Dz.U. z 2001r., nr 38, poz.454). Zgodnie z zapisami § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie Ewidencji, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Z kolei, w myśl § 46 ust. 1, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia w sprawie Ewidencji, przy czym katalog wyszczególnionych wyżej podmiotów jest katalogiem zamkniętym.

Rozpoznając więc merytorycznie skargę Prokuratora Rejonowego w [...], należy wskazać, iż sądy administracyjne nie rozstrzygają spraw administracyjnych i nie wydają decyzji administracyjnych. Sąd nie może orzekać w sprawach zastrzeżonych do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontrolować te orzeczenia pod kątem zgodności z prawem.

Dokonując więc kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 29 marca 2011 r. Sąd podzielił dokonane przez organ II instancji ustalenia faktyczne przyjmując je za własne.

W ocenie Sądu organy prawidłowo wskazały podstawy prawne, obowiązujące przy wprowadzaniu zmian danych ewidencyjnych, podając że regulacje prawne tych zagadnień zawarte są w prawie geodezyjnym oraz rozporządzeniu w sprawie Ewidencji.

Podstawowy zarzut skarżącego dotyczył naruszenia zapisów § 35, w związku z § 65 rozporządzenia w sprawie Ewidencji. W myśl zapisów ust. 2 § 65, przynależność budynku do odpowiedniego rodzaju ustala się zgodnie z zasadami Klasyfikacji Środków Trwałych, wprowadzonej na podstawie przepisów o statystyce publicznej. W terminie dokonanego przez Starostę rozstrzygnięcia obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. Nr 112, poz. 1317 ze zm.) Starosta w 2010 r. dokonał zmiany danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], czynnością materialno-techniczną, w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającą wykaz zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 2 rozporządzenia). W dokumentacji tej, w kartotece budynkowej, określona została podstawowa funkcja użytkowa budynku, posadowionego na działce nr [...], jako budynek mieszkalny. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków dobrze ocenił, że geodeta prawidłowo określił podstawową funkcję użytkową budynku. Kierując się zaś definicjami użytków gruntowych, sformułowanymi w Załączniku nr 6 ust. 3 do rozporządzenia w sprawie Ewidencji, organ prawidłowo ocenił, iż zgodnie z zapisami ust. 3 pkt 1, grunty zajęte pod budynek mieszkalny, stanowią użytek - tereny mieszkaniowe (B).

Istotnie dokumentacja architektoniczno-budowlana wskazywała na rodzaj budynku, określony w przepisach regulujących zasady wydawania pozwoleń na budowę, tj. na budynek letniskowy. W przepisach rozporządzenia w sprawie Ewidencji co prawda nie został wyodrębniony taki rodzaj budynku, jednak tylko z tego powodu, budynek położony na działce [...] (letniskowy) nie może zostać zakwalifikowany do rodzaju: "inne budynki niemieszkalne", jak również nie może okoliczność ta stanowić podstawy do zmiany użytku gruntowego z "B" (tereny mieszkaniowe), na "Bi" (inne tereny zabudowane).

W zakresie bowiem kwalifikowania budynków letniskowych do odpowiedniego rodzaju ze względu na podstawową funkcję użytkową, zgodnie z § 65 rozporządzenia w sprawie Ewidencji, stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II FSK 542/08 z dnia 22.09.2009 r., wskazując iż "w Klasyfikacji Środków Trwałych nie wymienia się wprost domów letniskowych, zaś budynki mieszkalne definiuje się jako obiekty budowlane, w których co najmniej połowa powierzchni jest wykorzystywana do celów mieszkalnych i nie są one budynkami krótkotrwałego zakwaterowania. Wymienia się w tej grupie m.in. budynki jednorodzinne, bez wskazania ich definicji. Według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych – DZ.U. Nr 112, poz. 1316), klasa budynków mieszkalnych jednorodzinnych obejmuje zaś m.in. samodzielne budynki takie jak domy letnie, domki wypoczynkowe itp. Tym samym budynek letniskowy uznany jest – w ramach tej klasyfikacji – za budynek mieszkalny". Stąd też jak najbardziej uzasadniona wydaje się wcześniejsza zmiana użytku gruntowego z "Bi" inne tereny zabudowane, na "B" tereny mieszkaniowe, skoro budynki letniskowe, w myśl przepisów ewidencyjnych, należałoby zaliczyć do rodzaju budynków mieszkalnych, to grunty zajęte pod budynki mieszkalne - stanowią tereny zabudowane (B).

Wymaga także zaznaczenia, iż postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków zostały uregulowane, jak już wspomniano w Prawie geodezyjnym i kartograficznym, i aktach wykonawczych do tej ustawy. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków jest starosta (art.22 ust.1 pgk) i do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych i modernizacja ewidencji. Dokonywane wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno – deklaratoryjny. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków, lokali wynika, że może ona spełniać swe funkcje tylko przy założeniu aktualnych danych ewidencyjnych (wyrok NSA z dnia 30.09.2009r., I OSK 1434/08). Zgodnie z § 45 ust.1 rozporządzenia z 2001r. w sprawie Ewidencji, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Natomiast w ust.1 § 46 tego rozporządzenia prawodawca wskazał, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia z 2001r. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, katalog podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków jest katalogiem zamkniętym. Zmiana w ewidencji gruntów i budynków może być dokonana jedynie z wniosku wymienionych osób i podmiotów lub z urzędu.

Dlatego też zmian danych ewidencyjnych w sprawie z "Bi inne tereny zabudowane" na "B tereny mieszkalne" dokonano na podstawie zgłoszenia tych zmian przez właściciela nieruchomości J.K., w trybie art. 22 ust. 2 prawa geodezyjnego. Do zgłoszenia załączono: wykaz zmian danych ewidencyjnych, kartotekę danych ewidencyjnych i opisowych budynku oraz decyzję SKO z [...] lutego 2009 r. Nr [...] i wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Po 756/08. Dokumentacja geodezyjna wykonana została w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej, z asortymentu "aktualizacja ewidencji gruntów i budynków", zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...] i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Na marginesie należy także zaznaczyć, iż wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Po 756/08., oddalający skargę Prokuratora Rejonowego w [...], a dotyczący wysokości podatku od przedmiotowej nieruchomości za 2007r. nie może stanowić podstawy do zmiany przeznaczenia budynku, jak również być podstawą do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jedynym bowiem kryterium mogącym mieć wpływ na ocenę czy dany budynek jest budynkiem mieszkalnym, może być tylko faktyczne przeznaczenie tego budynku i jego wykorzystanie na cele mieszkalne.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił.