VII SA/Wa 1550/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-12-05	
Data wpływu	2007-09-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dariusz Turek /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Tadeusz Nowak	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 28; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. P. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. Burmistrz Miasta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. i P. L. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce [...] przy ul. P. 23 w J. G.

Decyzją z dnia [...] września 2003r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

W wyniku powyższego w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte postępowanie w ramach nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. wstrzymał roboty budowlane na działce nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] sierpnia 2004r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] września 2004r. ww. organ nadzoru budowlanego I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na terenie działki nr [...] położonej w J.

Rozstrzygnięcie to jednak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego i zezwolił na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] października 2005r. nakazał inwestorom w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Organ II instancji rozpoznając sprawę ponownie w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] lutego 2006r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P., mając na względzie uwagi organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu ww. decyzji, orzekł o stwierdzeniu wykonania przez inwestorów obowiązku dostarczenia w terminie do 30 sierpnia 2004 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powyższą decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy.

Pismem z dnia [...] października 2006 r. inwestorzy zwrócili się do Starostwa Powiatowego w P. o wydanie pozwolenia na wykonanie robót wykończeniowych budynku w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce budowlanej nr [...] położonej w J. ul. P. 23.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta Powiatu P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót wykończeniowych w przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Decyzji tej nie doręczono współwłaścicielce działki sąsiedniej K. P. która była stroną w dotychczasowym postępowaniu.

Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. Krystyna P. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2006r. jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisu art. 10 kpa poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także art.7 i art.77 kpa poprzez nieustalenie stanu faktycznego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2006r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż K. P. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż ww. decyzja obejmuje jedynie pozwolenie na wykonanie robót wykończeniowych w istniejącym budynku i w żaden sposób nie dotyczy jej interesu prawnego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. P. podnosząc, iż podjęta decyzja narusza prawo materiale poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 28 Prawa budowlanego i art. 28 kpa. Ponadto, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art.157 § 2 kpa poprzez nie uznanie jej za uprawnioną do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania co do stwierdzenia decyzji, a także art. 7 i art.77 kpa poprzez nie ustalenie w sprawie stanu faktycznego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedmiotem postępowania przed Starostą P. było wydanie pozwolenia na wykonanie robót wykończeniowych w istniejącym budynku i obszar oddziaływania inwestycji zamykał się w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...]. Organ podkreślił, że decyzja ta również nie dotyczyła interesu prawnego K. P. w rozumieniu art. 28 kpa. Odnośnie zarzutów merytorycznych wskazano, iż mogą one zostać zbadane w trakcie postępowania wszczętego z urzędu. Ponadto, organ zaznaczył w uzasadnieniu, że brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. P. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 28 Prawa budowlanego i art. 28 kpa.

Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 157 § 2 kpa oraz art.7 i art. 77 kpa poprzez brak ustalenia stanu faktycznego i nie wzięcie pod uwagę postępowania toczącego się z wniosku skarżącej postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w G., który wyrokiem z dnia [...] maja 2007 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie wykonania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca podniosła ponadto, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 10 kpa poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i braku powiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz art. 6 i art. 8 kpa poprzez uniemożliwienie jej uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 kpa oraz art. 28 kpa i art. 28 Prawa budowlanego a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na wykonanie robót wykończeniowych w istniejącym budynku mieszkaniowym- wobec ustalenia, iż składający wniosek, nie jest stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego i art. 28 kpa ( art. 157 § 3 kpa).

Stosownie do przepisu art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.157 § 3 kpa następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

Przyczyną podmiotową jest okoliczność, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 kpa. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Interes prawny lub obowiązek ma wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym.

Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy podnieść należy, że rozpatrywana sprawa dotyczy postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót wykończeniowych w istniejącym budynku.

Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż

w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 kpa, a stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

W związku z powyższym, organ odwoławczy powinien rozważyć czy skarżącej przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Natomiast organ błędnie uznał, iż skoro nie ma przesłanek do uznania za stronę podmiotu w rozumieniu art. 28 Prawa Budowlanego to tym samym nie zachodzą przesłanki do zastosowania art 28 kpa nie rozważając okoliczności podanych przez skarżącą.

Organ pominął podnoszoną przez skarżącą argumentację, iż jest ona współwłaścicielką nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...], która sąsiaduje z działką inwestora o nr ewid. [...], na której wzniesiono przedmiotowy budynek. Ponadto organ odwoławczy nie uwzględnił, że w sprawie przedmiotowego budynku mieszkalnego toczyło się postępowanie w ramach nadzoru budowlanego wszczętego w wyniku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Skarżąca była uznana za stronę postępowania i brała udział w prowadzonych postępowaniach zarówno w sprawie pozwolenia na budowę spornego budynku jak i również w toczącym się postępowaniu w ramach nadzoru budowlanego.

Podkreślić należy, że wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót wykończeniowych w przedmiotowym budynku jest kontynuacją prowadzonego postępowania administracyjnego.

W ocenie organu nie budzi wątpliwości, iż skarżąca jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Budynek wybudowany w bezpośrednim sąsiedztwie skarżącej może oddziaływać na jej prawa. Budynek ten został wybudowany, posiada ściany, dach, a jedyne czego brakuję aby mógł funkcjonować to jego wykończenie.

Trzeba zgodzić się z argumentacją, iż sąsiad nie powinien mieć wpływu na urządzenie wnętrza domu sąsiada.

Jednocześnie nie sposób również zgodzić się z poglądem aby wykończenie budynku z pominięciem pozwolenia na budowę całości budynku nie naruszało interesu prawnego sąsiada, który skutecznie podważa inwestycję na gruncie sąsiadującym. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 maja 2007 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie wykonania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem powstała sytuacja, że z jednej strony inwestor nie ma prawa do postawienia budynku od 2003 r., a z drugiej strony organ pozwala mu na doprowadzenie obiektu do stanu, w którym obiekt w całości będzie mógł funkcjonować.

Należy zatem wskazać, iż doszło do naruszenia interesu skarżącego i, że interes ma charakter prawny, a nie tylko faktyczny.

Można się zgodzić z poglądem, że same pracę wykończeniowe nie ograniczają uprawnienia właściciela działki sąsiedniej do rozporządzania daną nieruchomością. Ale już inne uprawnienia składające się na prawo własności w świetle art. 140 k.c., tj. korzystanie z nieruchomości z wyłączeniem innych osób niemających do tego prawa zostaje ograniczone lub zniesione przez wybudowanie obiektu i stanowiącą tego kontynuację wykonanie robót wykończeniowych.

Należy również podkreślić, że przyznanie pozycji strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza jedynie, że skarżący będzie mógł skutecznie wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, natomiast nie przesądza to o tym, jak się to postępowanie zakończy, czyli czy wniosek zostanie uznany za uzasadniony.

Ponadto Sąd uznał, iż organ wydając decyzję o pozwoleniu na wykonanie prac wykończeniowych w budynku, którego sytuacja prawna nie jest rozstrzygnięta, a jednocześnie negując prawo sąsiada do bycia stroną w całym postępowaniu, naraża się na zarzut nierównego traktowania obywateli.

W świetle powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za celowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylić decyzję organu odwoławczego. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ww. ustawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 powyższej ustawy.