Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...] odmawiającej nieodpłatnego przekazania gminie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił nieodpłatnego przekazania Gminie [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym tej Gminy, położonej w [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Odwołanie od decyzji Wojewody wniosła Gmina [...].

Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.

Komisja wyjaśniła, że sporna nieruchomość stanowi część drogi gminnej ul. [...] (działka nr [...] - oznaczenie w ewidencji gruntów jako "[...]") oraz w pozostałym zakresie (działka nr [...] - oznaczenie w ewidencji gruntów jako "[...]") jest przeznaczona na cele związane z inwestycjami służącymi wykonywaniu zadań własnych gminy w dziedzinie transportu, tj. ciąg pieszo-rowerowy z zielenią i objęta jest realizowanym przez Gminę projektem "[...]". Nieruchomość stanowiła [...] maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, a obecnie Gminie przysługuje do niej prawo użytkowania wieczystego. Komisja stwierdziła, że art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej stwarza jedynie możliwość, w ramach uznania administracyjnego, uzyskania przez gminę mienia ogólnonarodowego i to o ile związane jest to bezpośrednio z realizowanymi przez gminę zadaniami. Przepis powyższy nie ma na celu nieodpłatnego dostarczenia gminie przez Skarb Państwa mienia potrzebnego do realizacji planowanych przedsięwzięć, nawet wówczas, jeżeli jest to związane z realizacją zadań gminy. Komisja podkreśliła, że Gmina, jako użytkownik wieczysty, korzysta z nieruchomości na prawach zbliżonych do własności. Podniosła, że Gmina nie odpowiedziała na pismo dlaczego nie wystarczy jej do realizacji zadań prawo użytkowania wieczystego. W ocenie organu odwoławczego posiadane przez Gminę prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań Gminy.

Komisja wskazała, że celem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację (vide: wyrok NSA z 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1923/10). Nawet przy spełnieniu tych przesłanek przedmiotowa decyzja ma charakter uznaniowy.

Kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) oraz w stosunku do nieruchomości rolnych - przez ustawę z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 817, z późn. zm.). Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej w art. 5 ust. 4 ustawy, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać należy za działanie znajdujące, zwłaszcza wraz z upływem czasu, coraz bardziej wątpliwe uzasadnienie w obowiązującym systemie prawa i w okolicznościach tej sprawy. W ocenie Komisji wątpliwości wywoływać może stosowanie w miejsce regulacji ogólnych szczególnego przepisu ustawy komunalizacyjnej, która była prawie 30 lat temu przepisami wprowadzającymi ustawę o samorządzie gminnym i poprzedzała o około 28 lat nabycie przez Gminę prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. W tym kontekście organ wskazał, że art. 13 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarza również możliwość wręcz darowania Gminie spornej działki, tyle że sformułowany jest tam istotny warunek, tj. w umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu. Zdaniem organu odwoławczego w analizowanym przypadku zastosowanie ustawy komunalizacyjnej celem uwłaszczenia Gminy rodziłoby jeszcze wątpliwości co do obejścia powyższej regulacji ogólnej i ustanowionego w niej w interesie społecznym warunku.

Za bezprzedmiotową uznał organ argumentację Gminy co do - stosunkowo niewielkiej - wysokości opłat rocznych oraz upływu za około 10 lat terminu, na które zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Gmina nie dostrzega gwarancji wynikającej z art. 236 § 2 k.c., zgodnie z którym wieczysty użytkownik może żądać przedłużenia terminu prawa użytkowania wieczystego. Odmowa przedłużenia jest dopuszczalna tylko ze względu na ważny interes społeczny.

Komisja podkreśliła, że Gmina jest obecnie użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że jako użytkownik wieczysty może realizować zadania własne na nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Jest to zatem wykonywanie władztwa nad nieruchomością odpowiadającego uprawnieniom określonym w art. 233 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. Zdaniem Komisji posiadane przez Gminę prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez Gminę zadań własnych. W praktyce prawo to różni się od prawa własności jedynie rocznymi opłatami za użytkowanie wieczyste, którą i tak są stosunkowo nieznaczne.

Podsumowując Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie spornej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy. Komisja podniosła, że przekazanie to nie jest obligatoryjne, a przepis pozostawia do uznania organu, czy dane mienie przekaże czy też nie. Jest to bowiem decyzja uznaniowa. Decyzja uznaniowa charakteryzuje się tym, że umożliwia organowi administracyjnemu wybranie przy tym samym stanie faktycznym dwóch lub nawet więcej równoprawnych rozstrzygnięć. Decyzja, w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się przykładowo ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny.

Komisja wskazała że Gmina, będąc użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, nie wykazała, aby prawo to było niewystarczające do realizowania zadań Gminy, a przekazanie spornej działki w trybie ustawy komunalizacyjnej prowadziłoby nie tyle do nieuzasadnionego przysporzenia majątku Gminie, co raczej do niezrozumiałego stosowania, w miejsce regulacji ogólnych, w tej sprawie przepisów wprowadzających ustawę sprzed niespełna 30 lat. Podniesione przez Gminę argumenty w odwołaniu od przedmiotowej decyzji (np. koszty) nie znajdują uzasadnienia i pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2020 r. wniosła Gmina [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o nakazanie przekazania sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że wykazała zarówno niezbędność przeniesienia własności nieruchomości, których użytkowanie wieczyste zostało nabyte nieodpłatnie przez Gminę od [...] S.A., a które zostały nabyte z przeznaczeniem na realizację celów wynikających z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego: działka nr [...] na teren komunikacji drogowej, działka nr [...] - dawne tereny kolejowe obecnie zrealizowany ciąg pieszo - rowerowy, ścieżka rowerowa. Ścieżka rowerowa jest już zrealizowana, a finansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] wyniosło [...]% ogólnej sumy kosztów.

Skarżąca podniosła, że użytkowanie wieczyste, jako prawo czasowe na tych nieruchomościach wygasa [...] grudnia 2030 r. Gmina [...] ponosi opłaty z tytułu użytkowania wieczystego obu nieruchomości rocznie: [...] zł za działkę nr [...] oraz [...] zł za działkę nr [...].

Gmina wskazała, że realizuje zadania wynikające z zadań własnych gminy, wobec tego powinny mieć one uzasadnienie dla przekazania własności tych gruntów w trybie art. 5 ust.4 ustawy. Natomiast przekazanie własności przedmiotowych działek w trybie ustawy art. 13 ust. 2 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami może zablokować Gminie możliwość ujednolicenia stanu prawnego własności nieruchomości, przy czym część realizowanych inwestycji byłaby na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa (w użytkowaniu wieczystym Gminy [...]), a część stanowiących własność Gminy [...].

Brak jednolitości praw na posiadanych nieruchomościach poza koniecznością wnoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego rodzi też problemy w zakresie uzyskania zgody właściciela na realizację określonej inwestycji. Wiąże się to również z czasem, w którym należy uzyskać zgodę właściciela na realizację określonej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] września 2020 r. skarżąca Gmina wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ oraz uczestnik postępowania nie żądali przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym - zgodnie z art. 119 pkt. 2 ppsa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że przejęcie przez gminę nieruchomości w powołanym trybie nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 tej ustawy nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a ponadto ma charakter uznaniowy w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy.

Wobec czego konieczne jest ustalenie, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie, co ustawodawca pozostawił ocenie i uznaniu organu orzekającemu o tym przekazaniu (wyrok NSA z 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1473/92).

Należy podkreślić, że przekazanie gminie mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest obligatoryjne. Jak wyżej zaznaczono decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy. Użycie w tym przepisie wyrazów "może być przekazane" wskazuje, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co znaczy, że nawet fakt, iż mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go danej gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona (wyrok NSA z 16 września 1991 r., sygn. akt I SA 802/91).

Skarżąca Gmina jest użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości, która zarówno obecnie, jak i 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Na części nieruchomość, tj. działce nr [...] jest droga. Z umowy z [...] kwietnia 2018 r. nieodpłatnego przekazania prawa użytkowania wieczystego zawartej w formie aktu notarialnego pomiędzy skarżącą, a [...] S.A w [...] wynika, że działka nr [...] stanowi ulicę dojazdową. Natomiast na działce nr [...] jest ciąg pieszo-rowerowy z zielenią i działka ta objęta jest realizowanym przez Gminę projektem "[...]".

Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że rozstrzygającym w niniejszej sprawie jest fakt, że uprawnienia skarżącej Gminy wynikające z posiadanego prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości są wystarczające do realizacji zadań gminnych. Stanowisko to organy obydwu instancji wyczerpująco wyjaśniły w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Natomiast kwestia ponoszenia przez skarżącą Gminę opłat z tytułu użytkowania wieczystego oraz kwestia braku jednolitości praw do posiadanych przez Gminę nieruchomości nie stanowi przesłanki do nabycia prawa własności mienia Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Szeroka argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, a jej decyzja nie może być uznana za dowolną.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji publicznej prowadziły kontrolowane postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Nie naruszyły przy tym granic swobodnego uznania.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.