VII SA/Wa 1855/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-01-22	
Data wpływu	2012-08-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Małgorzata Jarecka
Paweł Groński /przewodniczący/
Tadeusz Nowak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1422/13	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 156  par. 1 pkt 2 w zw. z ar. 138 par. 2 kpa; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...} na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala	
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012r. na

podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania

administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

zwanej dalej K.p.a. , po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie

sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., znak:

[...]; odmawiającą stwierdzenia na wniosek [...]

nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2011 r., uchylającej decyzję

Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2011 r., nr [...], znak: [...]

(zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na

wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę strychu na cele mieszkalne

wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych: elektrycznej, wod.-kan., c.o., c.w.u. i

gazowej oraz orzekającej o zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele

mieszkalne na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] i

przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], Wojewoda

[...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr

[...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą

[...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących

przebudowę strychu na cele mieszkalne wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych:

elektrycznej, wod.- kan., c.o., c.w.u. i gazowej oraz orzekającej o zmianie sposobu

użytkowania poddasza na cele mieszkalne na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ

pierwszej instancji.

Podaniem z dnia [...].09.2011 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...].11.2011 r.,

uzupełnionym pismem z dnia [...].11.2011 r., [...] wystąpił o stwierdzenie

nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.,

W decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], Wojewoda

[...] wskazał, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr

[...]/11, znak: [...], zostało wydane z naruszeniem art. 10 § 1, 7 i 77

K.p.a. Wojewoda [...] zobowiązał organ I instancji by ponownie rozpatrując sprawę

wyjaśnił, czy nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art.

23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010

r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.); rozważył, czy istniejący sąsiedni budynek wielorodzinny usytuowany na działce nr ewid. [...] nie będzie znajdował się w strefie oddziaływania inwestycji oraz zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu.

Biorąc pod uwagę powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że

organ wojewódzki nie naruszył w omawianej sprawie w sposób rażący art. 138 § 2

K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie

nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że kontrolował jedynie decyzję kasatoryjną, która nie przesądza o zgodności projektowanej inwestycji z wymogami przepisów Prawa budowlanego, a zatem podniesione kwestie jak m.in. niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy pozostają bez wpływu na ocenę decyzji Wojewody [...].

W skardze skierowanej do Sądu, [...] zaskarżonej decyzji

zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. 138 § 2 k.p.a poprzez błędne

stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji

[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]

sierpnia 2012r. znak: [...].

Zdaniem Skarżącego w/w decyzja Wojewody [...] w sposób rażący

narusza prawo, gdyż jej treść zawiera jednoznaczne wytyczne, które przesądzają o

sposobie i kierunku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Z tego

względu, pomimo iż sama treść decyzji wydawać się może neutralna dla kierunku

ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji to jednak treść uzasadnienia

kwestionowanej decyzji przesądza o ocenie szeregu istotnych w sprawie kwestii

faktycznych, Doprowadzić to może w rezultacie do rozstrzygnięcia sprawy w sposób

niezgodny z treścią art. 34 pkt. ustawy prawo budowlane.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. wiąże organ pierwszej

instancji cc do sposobu rozstrzygnięć sprawy w zakresie zbadania, czy planowany

obiekt będzie wyższy od obecnie istniejącego. Podkreślić należy, że decyzja o ustaleniu

warunków zabudowy nr [...] (zał. 1) w pkt. 3a ustala, że wysokość obiektu i

powierzchnia zabudowy ma pozostać b zmian, zaś projekt przebudowy zmienia

wysokość obecnego obiektu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał

swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł c oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem

zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w

granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz

powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest

rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu nadzwyczajnym w którym organ kontrolujący

ocenia decyzję kasatoryjną, rolą sądu jest również dokonanie oceny czy organ

wydający rozstrzygnięcie kasatoryjne w tym przypadku Wojewoda [...], uchylając

decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2011 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę strychu na cele mieszkalne rażąco nie przekroczył swoich uprawnień a określonych w przepisie art. 133 § 2 k.p.a.

Na wstępie zauważyć należy, że organ badając decyzję w postępowaniu

nadzorczym zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka

wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a., skutkująca koniecznością wyeliminowania jej z obrotu

prawnego. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi

być oczywiste. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest, stosownie do art. 156

§ 1 pkt 2 K.p.a. - rażące naruszenie prawa. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, z

rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) mamy do czynienia wtedy, gdy

treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy

rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako

rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Ponadto, zgodnie z

orzecznictwem naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące, mając na uwadze skutki

społeczno-gospodarcze naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.2005

r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05), a także biorąc pod uwagę skutki tego naruszenia dla

strony - miałyby być one dotkliwe i ich dotkliwość dla strony miałaby być niczym

nieusprawiedliwiona (por. wyrok NSA z dnia 2.03.2C06 r., sygn. akt II GSK 398/05).

Oceniając zatem decyzję Wojewody [...] wskazać należy, że zgodnie z

art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i

przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy

rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania

wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. (Por. np. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 51 S/97, I SA 343/00).

Podstawą podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez

Wojewodę [...] naruszenie art. 10 § 1, 7 i 77 K.p.a. Wojewoda [...]

zobowiązał organ I instancji, by ponownie rozpatrując sprawę wyjaśnił, czy nie doszło

do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z

późn. zm.): rozważył, czy istniejący sąsiedni budynek wielorodzinny usytuowany na

działce nr ewid. 27/1 nie będzie znajdował się w strefie oddziaływania inwestycji oraz

zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu.

Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria

Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje

na uwzględnienie, albowiem Wojewoda [...] uchylając decyzję Prezydenta Miasta

[...] z dnia [...].05.2011 r., nr [...], i przekazał sprawę co ponownego rozpatrzenia

wskazując w uzasadnieniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów

postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej

rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten wskazał, jakie okoliczności należy

wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zadaniem organu

odwoławczego jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji, wskazań co do dalszego

postępowania, w taki sposób, aby organ I instancji miał jasność co do prawidłowego

sposobu dalszego działania.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy wymagało ponownego przeprowadzenia

postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przekazując sprawę, Wojewoda

[...] mógł wskazać organowi ! instancji, by ponownie rozpatrując sprawę wyjaśnił,

czy nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1

ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr

243, poz. 1623 z późn. zm.}; rozważył, czy istniejący sąsiedni budynek wielorodzinny

usytuowany na działce nr ewid. [...] nie będzie znajdował się w strefie oddziaływania

inwestycji oraz zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu. W tym stanie rzeczy zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego w tym art. 138 § 2 Kpa jest bezzasadny, gdyż stwierdzenie wskazanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji uchybień upoważniało organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, ponieważ niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Podkreślić również należy, co też zauważył Główny Inspektor Nadzoru

Budowlanego, że decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego

rozpatrzenia przez organ I instancji nie ma charakteru rozstrzygnięcia ostatecznie

rozstrzygającego sprawę nie można jej zarzucić, że wywołała skutki społeczno-

gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa (por.

wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.07.2009 r, sygn. akt VII SA/Wa 1955/08).

Konsekwencją takiej decyzji jest bowiem wyłącznie konieczność ponownego

rozpatrzenia sprawy, a nie jej zakończenie co do meritum. Decyzja kasacyjna nie

kończy postępowania ani też nie decyduje o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez

organ i instancji.

Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

sprawa wraca Jo poprzedniego stanu i postępowanie przed organem i instancji toczy

się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny.

Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony

w sposób mniej korzystny, n ż czyniła to uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni

to jednak w oparciu o ustalony nowy stan faktyczny i prawny bowiem decyzja I instancji

została zniesiona przez organ odwoławczy, a więc przestał istnieć stan prawny i

faktyczny, który stanowił podstawę dla wydania uchylonej decyzji organu pierwszej

instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem Sądu Główny inspektor Nadzoru

Budowlanego prawidłowe ocenił, iż organ wojewódzki nie naruszył w omawianej

sprawie w sposób rażący art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy

administracyjnej wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co najmniej znacznej części.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że

zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna

z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę

oddalił.