Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 634/19 w sprawie ze skargi D. R. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2019 r nr 16/2019 w przedmiocie wymierzenia kary nagany 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. R. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 stycznia 2020 r. II SA/Bk 634/19, oddalił skargę D. R. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z 18 czerwca 2019 r. nr 16/2019 w przedmiocie wymierzenia kary nagany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. R. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 150 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy Sąd I instancji naruszył art. 131 pkt 1 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że czyny, które były przedmiotem postępowania dyscyplinarnego stanowią przewinienia dyscyplinarne i należało ustalić tak sprawstwo jak i winę funkcjonariusza Policji, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wnika, że nie dopuścił on się naruszenia zasad etyki i godności zawodu i jego czyny nie były szkodliwe dla jego służby, a w szczególności podjęcie postępowanie dyscyplinarnego nastąpiło w oparciu o subiektywne uczucie danej osoby oraz w związku z zakwestionowaniem zasadności rozkazu, czego nie można uznać samo w sobie za okazanie braku szacunku przełożonemu;

2. art. 150 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Sąd I instancji naruszył art. 135g ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez zbyt małe uwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, tj. jego wyjaśnień, które winny doprowadzić do wywołania uzasadnionych wątpliwości co do faktu naruszenia przez niego dyscypliny służbowej i zawinionego dopuszczenia się zarzucanych przewinień dyscyplinarnych oraz dotyczące przebiegu jego służby i wielokrotnego nagradzania regulaminowego;

3. art. 150 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy Sąd I instancji naruszył art. 135 ust. 3 ustawy o Policji i błędnie uznał, że nie doszło do naruszenia tego artykułu i że postępowanie mogło być prowadzone, w sytuacji gdy zostało ono wszczęte po upływie 90 dni od dnia, kiedy przełożony dyscyplinarny dowiedział się o popełnieniu przewinienia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Na początku zauważyć należy, że we wszystkich trzech zarzutach, opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), przywoływany jest art. 150 p.p.s.a., który nie był stosowany przez Sąd I instancji w tej sprawie. Przepis ten stanowi, że "W sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności." W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, ale ją oddalił, stosując art. 151 p.p.s.a. Odwoływanie się w tych okolicznościach do art. 150 p.p.s.a. nie może mieć usprawiedliwionych podstaw. Sąd administracyjny nie może bowiem naruszyć przepisu, którego nie stosował.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dodatkowo został powołany art. 131 pkt 1 ustawy o Policji. Przepis o takim oznaczeniu w ustawie o Policji nie istnieje. Jest art. 131 ust. 1, ale nie ma on żadnego związku z postępowaniem dyscyplinarnym. Wprawdzie z uzasadnienia skargi kasacyjnej można się domyślać, że chodziło o art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, ale przepis ten nie ma charakteru procesowego, a zatem zarzut na nim oparty nie mógł zostać postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Art. 132 ust. 1 ustawy o Policji określa, na czym może polegać przewinienie dyscyplinarne, stanowiąc, że "Policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej." Przepis ten ma charakter materialny, a nie procesowy, a "[n]ie można utożsamić zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, czy posługiwać się nimi zamiennie, bowiem dotyczą one odmiennych pojęć prawnych i dotyczą różnych instytucji prawa. Dlatego też w art. 174 p.p.s.a. przewidziano dwie podstawy kasacyjne" (zob. wyrok NSA z 26.02.2020 r. I OSK 632/19, LEX nr 3015141). Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa domniemywania i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (zob. wyrok NSA z 12.07.2023 r. I OSK 1434/22, LEX nr 3593372). "Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej" (wyrok NSA z 11.04.2023 r. III OSK 2082/21, LEX nr 3562984).

Już więc tylko na marginesie należy zauważyć, w odniesieniu do pierwszego zarzutu, że ewentualne niewłaściwe zastosowanie art. 132 ust. 1 ustawy o Policji (jako przepisu materialnego) wymagałoby zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, a takich zarzutów skarga kasacyjna nie zawiera. Jak podnosi się bowiem w orzecznictwie "zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego również jako następstwo ich błędnej wykładni, może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jednakże dla skuteczności tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego konieczne jest wcześniejsze skuteczne zakwestionowanie ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. przez podniesienie skutecznego zarzutu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)" – zob. wyrok NSA z 6.04.2023 r. III OSK 2952/21, LEX nr 3567666.

Drugi zarzut odwołuje się do art. 135g ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Są to przepisy o różnej treści normatywnej, a z opisu zarzutu wynika, że Sąd I instancji w zbyt małym stopniu uwzględnił okoliczności przemawiające na korzyść skarżącego, tj. jego wyjaśnienia, które winny doprowadzić do wywołania uzasadnionych wątpliwości co do faktu naruszenia przez niego dyscypliny służbowej i zawinionego dopuszczenia się zarzucanych przewinień dyscyplinarnych oraz dotyczące przebiegu jego służby i wielokrotnego nagradzania regulaminowego. Zauważyć w związku z tym należy, że "wielokrotne nagradzanie" w przeszłości nie ma związku z ustaleniem zawinienia, o jakim mowa w art. 132a ustawy o Policji, w odniesieniu do konkretnych zarzutów przypisanych skarżącemu, któremu ponadto nie był postawiony zarzut naruszenia dyscypliny służbowej, tylko zasad etyki zawodowej Policjanta. Skarga kasacyjna nie wskazuje też, jakie konkretnie okoliczności z wyjaśnień skarżącego miałyby doprowadzić do wywołania uzasadnionych wątpliwości co do faktu popełnienia przewinień dyscyplinarnych. Polemika natomiast z tym, czy użyte przez skarżącego wobec przełożonego określenia "głupie decyzje", czy "wprowadzanie toksycznej atmosfery", naruszają zasady etyki zawodowej, wymagałoby wskazania jako naruszonych przepisów, które odnoszą się do tych zasad etyki, czego zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają.

Ostatni zarzut odnosi się do zachowania 90-dniowego terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, o jakim mowa w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji. Na ten temat obszernie wypowiedział się Sąd I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny tę argumentację w pełni podziela. Sąd I instancji przyjął bowiem, że wobec zarzutu spowodowania "toksycznej atmosfery służby", która miałaby być wywołana działaniami i zaniechaniami Komendanta Miejskiego, przeprowadzono postępowanie dowodowe, które nie potwierdziło zarzutów sformułowanych przez skarżącego w piśmie z 21 października 2018 r. Czynności wyjaśniające przeprowadzono na podstawie art. 134i ust. 4 ustawy o Policji, w celu zobiektywizowania stawianych Komendantowi Miejskiemu zarzutów. Innymi słowy, czynności te miały na celu wykluczenie subiektywnej oceny Komendanta, co do nieprawdziwości zawartych w piśmie skarżącego twierdzeń i tym samym odczuć o obraźliwym i kłamliwym ich charakterze. Wynik czynności wyjaśniających (w tym badań psychologicznych) został opisany w sprawozdaniu z 14 grudnia 2018 r. Ze sprawozdaniem tym również 14 grudnia 2018 r. zapoznał się ówczesny Komendant Miejski Policji w Białymstoku, którego bezpośrednio dotyczyły wypowiedzi skarżącego zawarte w piśmie z 21 października 2018 r. Zatem 14 grudnia 2018 r. jest najwcześniejszą datą, o której mowa w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji, od której należy liczyć 90-dniowy termin. W tej bowiem dopiero dacie Komendant Miejski (właściwy według ustawy przełożony dyscyplinarny) miał podstawy do oceny – w oparciu o przedstawione mu dokumenty, a więc na podstawie okoliczności obiektywnych – postawionego mu przez podwładnego zarzutu o powodowaniu "toksycznej atmosfery służby". Zatem w tej dopiero dacie ujawniły się w stosunku do Komendanta obiektywne okoliczności mogące spowodować odebranie zarzutów jako "obraźliwych i kłamliwych". Co do drugiego zarzutu nie ma natomiast wątpliwości, że termin 90-dniowy został zachowany. Postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte 22 lutego 2019 r. (w odniesieniu do obydwu zarzutów), a od 14 grudnia 2018 r. (pierwszy zarzut) i 4 grudnia 2018 r. (drugi zarzut) nie minął 90-dniowy termin.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, ustanowionego w ramach prawa pomocy, orzec może natomiast wyłącznie Sąd I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).