Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1318/18 w sprawie ze skargi C. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2018 r. znak DOA.7110.56.2018.SPE w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1318//18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2018 r. znak DOA.7110.56.2018.SPE w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy Czernichów decyzją z dnia 18 września 2001 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. P. i S. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem napowietrznym na działkach nr [...], [...], [...] w M..

Następnie Wojewoda Śląski po rozpoznaniu wniosku C. F. decyzją z dnia 4 grudnia 2017 r., znak: IFXIV.7840.1.40.2016 stwierdził, że ww. decyzja Wójta Gminy Czernichów z dnia 18 września 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił stwierdzenia jej nieważności ze względu na znaczny upływ czasu.

Decyzją z dnia 29 marca 2018 r., znak DOA.7110.56.2018.SPE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania C. F. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 4 grudnia 2017 r., znak: IFXIV.7840.1.40.2016, stwierdzającej, że decyzja Wójta Gminy Czernichów z dnia 18 września 2001 r., Nr 31/m/2001, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmawiającej stwierdzenia jej nieważności ze względu na znaczny upływ czasu – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazał, że działki C. F. nr ew. [...], [...] i [...] nie są objęte projektem zagospodarowania terenu (zob. projekt budowlany, projekt zagospodarowania, rys. nr 01). Nie można precyzyjnie określić, w jakiej odległości od ww. działek należących do skarżącego została usytuowana sporna inwestycja, jednakże analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl. wykazała, że odległość spornej inwestycji od działki nr ew. [...] wynosi ok. 323 m, od działki nr ew. [...] wynosi ok. 360 m, zaś od działki nr ew. [...] wynosi ok. 380 m.

Zdaniem organu, mając na uwadze przedstawione powyżej usytuowanie spornej inwestycji, działki nr ew. [...], [...], [...] należące C. F., nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działek nr ew. [...], [...], [...]. W ocenie organu skarżący może bez przeszkód zagospodarować działki, będące jego własnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Ponadto działki należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

W kwestii dojazdu do działek nr [...], [...], [...] organ wyjaśnił, że fakt dojazdu do tych działek przez części działki nr ew. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, nie wpływa na ograniczenie w możliwości zagospodarowania działek nr ew. [...], [...], [...], w związku z realizacją spornej inwestycji. Ponadto, jak wynika z pisma Urzędu Gminy Czernichów z dnia 30 marca 2017 r., znak: MK.7210.8.2017, "Działki nr [...] i [...] położone w M. /K./, posiadają dostęp do drogi publicznej ul. [...], poprzez drogi wewnętrzne, administrowane przez Gminę Czernichów tj. ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...]. (...). W stosunku do części działki nr [...] położonej w M. /K./ zajętej pod drogą ul. [...] toczy się z wniosku Gminy Czernichów przed Sądem Rejonowym w Żywcu, Wydział I Cywilny postępowanie sądowe o nabycie własności w drodze zasiedzenia (sygn. akt I Ns 1574/15)."

Podsumowując, organ II instancji stanął na stanowisku, że działki nr ew. [...], [...], [...] należące do C. F. nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a tym samym nie przysługuje mu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia -z wniosku C. F. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Czernichów z dnia 18 września 2001 r., ze względu na brak elementu podmiotowego tego postępowania, więc jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C. F., zarzucając jej naruszenie:

– art. 28 K.p.a., poprzez niezastosowanie go w przedmiotowej sprawie, pomimo, iż decyzja wobec której wszczęto postępowanie nieważnościowe została wydana przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc w okresie sprzed nowelizacji ustawy Prawo budowlane wprowadzającej pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

– art. 28 ust. 2ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż teren objęty dojazdem do nieruchomości, na której buduje się obiekt nie wchodzi w skład obszaru oddziaływania nieruchomości i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżącemu brak przymiotu strony w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1318//18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony skarżącego jest prawidłowa.

Przymiot strony w postepowaniu nadzorczym słusznie został przez organ oceniony w świetle art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem aby postępowanie mogło być wszczęte musi on istnieć w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, który skarżący złożył po wejściu w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane w lipcu 2003 r.

W świetle art 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

Skarżący swój interes prawny wywodzi z przysługującego mu prawa własności działek nr ew. [...], [...], a zwłaszcza działki nr ew. [...], której, jak wynika z ustaleń organu, fragment stanowi ul. [...] - drogi wewnętrznej przez którą wraz z ul. [...] i ul. [...] (własność Gminy) odbywa się faktyczny dojazd z nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę do drogi publicznej ul. [...].

Zdaniem Sądu, pozostaje okolicznością niewątpliwą, że taki dostęp do drogi publicznej nie został ustalony w decyzji Wójta Gminy Czernichów z dnia 18 września 2001 r., a więc stan ten należy oceniać w kategorii stanu faktycznego, a nie stanu usankcjonowanego prawnie, zwłaszcza decyzją o pozwoleniu na budowę. Faktu tego nie zmienia oddalony przez Sąd powszechny wniosek Gminy Czernichów o zasiedzenie części działki nr ew. [...] (sygn. akt: I Ns 1574/15).

W ocenie Sądu, analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że działki skarżącego o nr ew. [...], [...] i [...] nie są objęte projektem zagospodarowania terenu. Dopiero analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl. wykazała, że odległość spornej inwestycji od działki o nr ew. [...] wynosi ok. 323 m, od działki o nr ew. [...] wynosi ok. 360 m, zaś od działki o nr ew. [...] wynosi ok. 380 m.

Faktu pozostawania nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania nie można skutecznie poszukiwać w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ani w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę ani aktualnych na datę orzekania przez organ.

Realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych).

Z § 14 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych ( Dz.U z 1995 Nr 10, poz. 46), który nakazuje zapewnienie odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie obejmowało robót budowlanych na działce nr ew. [...]. (ani innych należących do skarżącego). Brak też innych przepisów prawa materialnego wskazujących na pozostawanie nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W oparciu o treść ww. unormowania można dokonać analizy projektu zagospodarowania terenu - pod kątem zapewnienia projektowanemu obiektowi budowlanemu odpowiedniego dojścia i dojazdu do drogi publicznej - na etapie postępowania co do istoty sprawy.

Ewentualne naruszenie § 14 ww. rozporządzenia nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną. Może ono przesądzać o wadliwości decyzji, ale nie o interesie prawnym skarżącego w kwestionowaniu decyzji Wójta Gminy Czernichów z dnia 18 września 2001 r.

Argumentacja, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...], przez którą odbywa się faktyczny dojazd do działki inwestycyjnej, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ochrony swoich praw skarżący może poszukiwać w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, ale faktyczne korzystanie z jego nieruchomości należy oceniać wyłącznie w kontekście interesu faktycznego, a nie prawnego statuującego jego legitymacje do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Czernichów z dnia 18 września 2001 r.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie wykazał, aby miał interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wójta Gminy Czernichów z dnia 18 września 2001 r.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom administracji naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organy te dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł C. F. podnosząc zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, krąg podmiotów mających status strony powinien być ustalony jedynie zgodnie z treścią ww. przepisu, podczas gdy dopuszczalnym jest ustalenie w przedmiotowych sprawach statusu strony, w oparciu także o treść art. 28 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez C. F., nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował jednak szczególne w stosunku do art. 28 K.p.a. definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. t.j.).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynikało, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Aktualnie definicja obszaru oddziaływania obiektu została jeszcze bardziej zawężona. Na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) zmianie uległo brzmienie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i od dnia 19 września 2020 r. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma więc obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości muszą wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu tego przepisu na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Zasadnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis ten został prawidłowo zastosowany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiona została wyczerpująca argumentacja przemawiająca za tym, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania i nie był on osobą uprawnioną do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Czernihów z 18 września 2001 r. Argumentację tę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.