Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 644/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 644/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę [...] S.A. w [...]na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 27 października 2000 r. przez [...] S.A. w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie [...], w obrębie [...], k.m. 3, oznaczonego jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] S.A. w [...] zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego - przez błędną wykładnię art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948) - poprzez bezzasadne przyjęcie, iż [...] S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia,

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a) art. 145 § 1 pkt 1 fit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu istotnych ustaleń w sprawie jedynie w oparciu o kserokopie dokumentacji, a nie o ich wierzytelne odpisy;

gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona;

z daleko posuniętej ostrożności procesowej skarżąca wskazywała nadto na naruszenie:

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 §1 i 2 k.p.a. - poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto skarżąca wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948) i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 61 §1 i 2 k.p.a.

Zarzuty te okazały się nieuzasadnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że nietrafnie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu, iż oddalił skargę na opisaną na wstępie decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], gdyż – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. Wspomnianą wyżej decyzją, Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 27 października 2000 r. przez [...] S.A. w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie [...], w obrębie [...], k.m. 3, oznaczonego jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], gdyż z treści tej księgi wieczystej wynikało, że Skarb Państwa został ujawniony w jej dziale II dopiero na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 11 stycznia 2018 r. (sygn. akt [...]). Postanowieniem tym Sąd stwierdził zaś, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 2006 r. prawo własności m.in. nieruchomości położonej w powiecie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki: nr [...]. Tym samym przedmiotowy grunt nie stanowił, zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu 27 października 2000 r., własności Skarbu Państwa.

W skardze kasacyjnej jej autor twierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. bo dokonał istotnych ustaleń jedynie w oparciu o kserokopie dokumentacji, a nie o jej wierzytelne odpisy.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że – zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opierając zatem na tej podstawie skargę kasacyjną, skarżący ma obowiązek wykazać nie tylko naruszenie właściwej regulacji procesowej ale i istotność owego naruszenia. Tymczasem w przedmiotowej skardze kasacyjnej tego ostatniego elementu brak. Skarżąca nie kwestionowała w skardze kasacyjnej ani treści wpisu dokonanego w dziale II księgi wieczystej nr [...], ani treści w/w postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 11 stycznia 2018 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu zasiedzenia. Ograniczała się jedynie do zasygnalizowania faktu, iż w przedmiotowym postępowaniu organ dokonał ustaleń w oparciu o kserokopie dokumentów, a nie o ich wierzytelne odpisy. Twierdząc natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż (cyt.): "W efekcie rozstrzygnięcie Sądu I instancji błędnie oparto na założeniu, że Skarb Państwa miałby nie być właścicielem Nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i 27 października 2000 r." autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, z czego taki wniosek wywodził. Dodać przy tym trzeba, że w aktach administracyjnych znajdują się kserokopia odpisu z księgi wieczystej nr [...] oraz kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 11 stycznia 2018 r. (sygn. akt [...]), na których odnotowano, że oryginały w/w dokumentów dołączone zostały do akt sprawy o numerze: [...] prowadzonej przez organ wojewódzki. Ponadto w aktach organu odwoławczego istnieje również oryginalny wydruk komputerowy z księgi wieczystej nr [...], a którego treść potwierdza treść w/w postanowienia sądu cywilnego.

Wreszcie podkreślić w tym miejscu wypada, że przepisy kodeksu postepowania administracyjnego, regulujące zasady postępowania dowodowego, oparte są w dużej mierze na zasadach obowiązujących w tym zakresie w procedurze cywilnej. Powyższe uzasadnia więc odniesienie omawianej kwestii do reguł obowiązujących w kodeksie postępowania cywilnego, zwłaszcza, iż w obu procedurach występuje tożsame pojęcie dokumentu urzędowego, rozumiane jako dokument sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, a który to dokument stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo poświadczone ( art. 76 § 1 k.p.a. i art. 244 k.p.c.). Skoro zatem jest rzeczą niewątpliwą, że księgi wieczyste stanowią rejestr publiczny a procedura cywilna przyjmuje, że wydruk komputerowy, jeśli zawiera dane z systemu prowadzonego przez uprawniony organ, albo z którego dany organ może korzystać, ma moc dokumentu urzędowego, o ile posiada wszystkie niezbędne cechy takiego dokumentu to chociaż generalnie procedura ta wymaga by dokument urzędowy był podpisany przez osobę uprawnioną, tym niemniej przyjmuje jednak, że pobrane samodzielnie wydruki komputerowe z poszczególnych rejestrów mają również moc dokumentów urzędowych, jeżeli posiadają cechy umożliwiające ich weryfikację z danymi zawartymi we właściwym rejestrze (vide: M. Manowska - Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz tom I Wkp. 2021, teza 20 komentarz do art. 244). Odnosząc więc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić więc należy, iż skoro wydruk komputerowy, zawierający odpis z księgi wieczystej nr [...], który znajduje się w aktach administracyjnych ma taki właśnie charakter, to zarzut oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a., nie mógł okazać się skutecznym.

Całkowicie natomiast niezrozumiałym był zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 61 §1 i 2 k.p.a.

Zarzut ten skarżąca uzasadniała tym, iż organ, prowadząc niniejsze postępowanie, naruszył wspomniany wyżej art. 61 §1 i 2 k.p.a. ponieważ nie wszczął postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", pomimo że (cyt.): "ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej". Uszło jednak uwagi skarżącej, że niniejsze postępowanie było prowadzone na jej wniosek z dnia 16 grudnia 2009 r., a którego treścią organ był związany. Z w/w pisma skarżącej wynikało natomiast, że wnosi ona o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa i prawa własności fragmentu linii kolejowej relacji [...] oraz urządzeń znajdujących się na tym gruncie - na podstawie art. 34 (a nie art. 37a) ustawy dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W wyniku zaś rozpoznania tego wniosku zostały wydane decyzje merytoryczne, odmawiające uwzględnienia tak określonego żądania.

Skoro zatem, zgodnie z treścią art. 61 §1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to wszczęcie postępowania na podstawie prawnej określonej w w/w wniosku strony, czyniło zadość temu przepisowi. Fakt natomiast, iż jak okazało się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, wniosek ten nie miał w tym przypadku podstaw prawnych, nie mógł dowodzić, iż w toku niniejszego postępowania administracyjnego organ naruszył (i to w sposób istotny) przepisy proceduralne bo nie wszczął z urzędu innego postępowania z udziałem skarżącej.

Okoliczność czy w danym przypadku organ może wszcząć z urzędu postępowanie w danej sprawie jest pozostawione decyzji organu, który samodzielnie ocenia istnienie przesłanek zawartych w art. 61 § 2 k.p.a. Strona zaś, która wniosła do organu wniosek o wszczęcie określonego postępowania ma możliwość w jego toku dokonać modyfikacji pierwotnego wniosku. Nic zatem nie stało na przeszkodzie by w trakcie tegoż postępowania, mając na uwadze wyniki prowadzonego w nim postępowania dowodowego, skarżąca – jako wnioskodawczyni dokonała zmiany treści swego wniosku. Okoliczność zaś, że z takiej możliwości nie skorzystała nie mogła prowadzić do przyjęcia poglądu, iż odmowa wydania wnioskowanej decyzji uwłaszczającej była skutkiem wadliwego postępowania przeprowadzonego w tej sprawie przez organy.

Przechodząc do zagadnień materialnoprawnych, wskazać wypada, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948), grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich.

Słusznie zatem Sąd Wojewódzki stwierdził, iż przepis art. 34 ust. 1 omawianej ustawy określa trzy przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez [...] - z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. - prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są nimi zaś: 1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu; 2) posiadanie przez [...]w dniu 5 grudnia 1990 r. tego gruntu oraz 3) brak po stronie [...] dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Skoro natomiast z ustaleń dokonanych przez organy wynikało, że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowego gruntu dopiero z dniem 1 stycznia 2006 r. (a zatem nie tylko po dniu 5 grudnia 1990 r., ale i po dniu 27 października 2000 r.) to prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że zarówno Minister, jak i organ pierwszej instancji zasadnie przyjęły, że brak było w tym przypadku podstaw do stwierdzenia nabycia przez [...] z mocy prawa (ex lege) prawa użytkowania wieczystego gruntów opisanych we wniosku.

Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.