Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], orzekającą o odmowie przyznania A. B. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem C. B.

W uzasadnieniu SKO powołało się na art. 17 ust. 1, 1a, 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), zwanej dalej ustawą, oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13, stwierdzający niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy – w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W tym zakresie organ – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – stwierdził, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W rezultacie, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Uwzględniając powyższe, zdaniem SKO, organ I instancji – odmawiając przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku 62 lat – dopuścił się uchybienia prawa materialnego. Jakkolwiek zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że nie zachodzą przesłanki wykluczające przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia, określone w art. 17 ust. 1 ustawy, to kwestia ta nie ma znaczenia w sprawie, gdyż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać przyznane A. B. z innego powodu. Samo spełnienie warunków z art. 17 ust. 1 ustawy nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że wnioskodawcy przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, gdyż należy również mieć na uwadze treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Zgodnie z tą regulacją (zastosowaną także przez organ I instancji, który wskazał w tym zakresie na pobieranie przez opiekuna świadczenia przedemerytalnego z KRUS) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. SKO podkreśliło, że z katalogu podmiotowego osób sprawujących opiekę wyłączono osoby, które wprawdzie z założenia nie są aktywne zawodowo, lecz mają ustalone źródła dochodu i objęte są ubezpieczeniem. Przyznanie tym osobom świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w sytuacji gdy sprawują one osobistą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodowałoby bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne stanowiłoby dodatkowy dochód tych osób, finansowany z budżetu państwa. Natomiast takie wydatkowanie środków budżetu byłoby nieuzasadnione. Końcowo zwrócono uwagę, że zakwestionowane rozstrzygnięcie było decyzją związaną, brak było możliwości zastosowania uznania administracyjnego, zaś organ I instancji zasadnie stwierdził na podstawie obowiązujących przepisów ustawy, że odwołującej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem w związku z ustalonym prawem do emerytury. Tym samym decyzja została wydana na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych oraz w oparciu o obowiązujące regulacje.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła A. B. podnosząc, że decyzja SKO – jako naruszająca zasadę równego traktowania – jest dla niej bardzo krzywdząca. W uzasadnieniu strona wskazała, że od choroby jej męża po rozległym udarze, tj. od dnia 6 sierpnia 2016 r., jest jego opiekunką przez całą dobę – jako osoby całkowicie niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Odnosząc się do powołanej przez organy negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca powołała się na wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim i Krakowie o sygn. akt II SA/Go 833/18 i III SA/Kr 137/19, wydane w sprawach o podobnych do niniejszej stanach faktycznych, podkreślając, że sytuacja opiekunów pobierających emeryturę byłaby uprzywilejowana gdyby otrzymywali wsparcie w pełnej wysokości, tymczasem powinno ono stanowić różnicę pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a wypłaconą emeryturą. Strona zwróciła uwagę, że kiedy świadczenie pielęgnacyjne wchodziło w życie jego wysokość wynosiła jedynie 420 zł miesięcznie i była niższa niż ówczesna emerytura lub renta. Natomiast w kolejnych latach, na skutek podwyższenia kwoty świadczenia – które obecnie wynosi 1830 zł – stało się ono zdecydowanie wyższe od najniższej emerytury, właśnie takiej jak pobierana przez stronę.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy jednak podzielić stanowisko organu odwoławczego co do tego, że – zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, odwołującym się do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. sygn. akt K 38/13 – nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, z powodu której wnioskodawczyni rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. I OSK 1079/17, z dnia 11 lipca 2017r., sygn. I OSK 1600/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2018r., sygn. III SA/Gd 413/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2018r., sygn. II SA/Go 274/18).

Nie można się jednak zgodzić z dokonaną przez organy interpretacją przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

W niniejszej sprawie ze zgromadzonych przez organy materiałów wynikało, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad mężem, który posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a skarżąca pobiera emeryturę z KRUS w wysokości 989,30 zł. Aktualnie (także na datę wydania zaskarżonej decyzji) wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi natomiast 1830 zł, a zatem przewyższa kwotę otrzymywanej przez skarżącą emerytury. Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu przepisu (wykładni językowej), przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II SA/Go 833/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19).

W świetle art. 17 ust.1 ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Rozważenia zatem wymagało czy są jakieś racjonalne argumenty uzasadniające zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dostrzegł żadnych argumentów uzasadniających takie zróżnicowanie opiekunów osób niepełnosprawnych.

Sądy administracyjne w powołanych wyżej sprawach wyraziły pogląd o potrzebie zastosowania w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej – zwracając uwagę na fakt, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. W konsekwencji Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. NSA w powołanym wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt I OSK 757/19 stwierdził, że kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Podzielając w pełni powyższe stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, została wydana w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną, mając na uwadze, że prawidłowo interpretowany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.