Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr SKO.421.674.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska z dnia 18 lipca 2022 r., nr 5211.000282.07.2022.MU.

Skarga K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr SKO.421.674.2022, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 8 lutego 2022 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – E. K., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lęborku z dnia 21 stycznia 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym do dnia 31 stycznia 2025 r.

Wójt Gminy Nowa Wieś Lęborska decyzją z dnia 7 marca 2022 r. odmówił skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2022 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy Nowa Wieś Lęborska decyzją z dnia 18 lipca 2022 r., nr 5211.000282.07.2022.MU, wydaną na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17, art. 17a, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1 i 2, art. 23 ust. 4a i 4aa, art. 24, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615), ponownie odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy, bez prawa do zasiłku. Wcześniej, skarżąca pracowała w okresach: od 1 lipca 1997 r. do 31 marca 1998 r. i od 1 maja 1998 r. do 5 maja 1999 r. Do 1997 r. skarżąca zajmowała się wychowaniem kolejno dwóch synów. W 2002 r. została matką trzeciego dziecka a w 2015 r. matką czwartego dziecka. W okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 stycznia 2019 r. skarżąca była uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego ze względu na sprawowanie opieki nad byłym mężem a w okresie od 1 lutego 2019 r. do 31 października 2019 r. skarżąca była uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. W opinii osoby sporządzającej wywiad, w obecnym stanie faktycznym, rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie wyklucza aktywności zawodowej skarżącej. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że choć stan zdrowia matki skarżącej niewątpliwie wymaga pomocy i opieki to jednak nie w zakresie całodobowym, uniemożliwiającym skarżącej podjęcie zatrudnienia. Wykonywane bowiem przez skarżącą czynności opiekuńcze związane z opieką nad matką, tj. czynności higieniczne, związane z procesem leczenia (dowóz, obecność i opieka podczas wizyt lekarskich), czy codzienne zakupy, nie kolidowałyby z pracą zawodową skarżącej. Tym samym, w ocenie organu, brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dodatkowo, w ocenie organu, nie została spełniona przesłanka dotycząca wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała w momencie kiedy miała ona 70 lat.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało na wstępie, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia nie mógł stanowić art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że pomoc jaką świadczy skarżąca na rzecz swojej niepełnosprawnej matki nie wyklucza jej aktywności zawodowej. Pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą nad matką a rezygnacją przez nią z zatrudnienia albo też niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie zachodzi związek przyczynowy, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wskazała, że nie zgadza się z wydaną decyzją, albowiem, w jej ocenie, rozmiar sprawowanej przez nią opieki nad matką uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, nawet pracy dorywczej. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nie może zostawić mamy samej nawet na godzinę a nadto stan zdrowia jej matki uległ obecnie pogorszeniu z powodu nowotworu skóry.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2022 r. skarżąca wskazała, że u jej mamy zdiagnozowano raka skóry, co skutkuje koniecznością podjęcia leczenia i w związku z tym zwiększoną pomocą matce z jej strony.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 sierpnia 2022 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska z dnia 18 lipca 2022 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615) - zwanej dalej u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przy tym, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika zatem, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może jedynie osoba określona w punktach od 1 do 4 tego przepisu, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest, że skarżąca, jako córka, jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad matką. Nadto, w sprawie niesporne jest, że orzeczeniem z dnia 21 stycznia 2022 r., wydanym do dnia 31 stycznia 2025 r., matkę skarżącej uznano za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Jednakże, dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, nie poddaje się kontroli, jako że nie została przez te organy uzasadniona w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z przepisów prawa.

Przede wszystkim wskazać bowiem należy, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo – skutkowego pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia z zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika przy tym, że w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1045/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidulanej sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnić nadto trzeba, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji nie wyjaśniono zaś, dlaczego uznano, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. W wydanych decyzjach nie sposób odnaleźć uzasadnienia tej przesłanki w odesłaniu do przedstawionego wyżej jej znaczenia, co uniemożliwia odkodowanie, czy dokonana w sprawie przez organy ocena jest prawidłowo, czy też nie. W uzasadnieniu decyzji organu I, poza ogólnym stwierdzeniem, że skarżąca wykonuje przy matce czynności higieniczne i związane z procesem leczenia, nie wskazano, jakie konkretnie czynności wykonuje skarżąca w związku z opieką nad matką, ani też w jakim zakresie. Nie wynika również jakie czynności matka skarżącej wykonuje samodzielnie i czy bez pomocy skarżącej byłaby w ogóle w stanie funkcjonować. Z kolei, uzasadnienie wydanej przez Kolegium decyzji, zawiera jedynie samą ocenę, że pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą nad matką opieki a rezygnacją przez nią z zatrudnienia nie zachodzi związek przyczynowy, nie odwołując się przy tym do żadnej argumentacji ani też żadnych ustaleń faktycznych.

Tym samym, zarówno decyzja organu I, jak i II instancji, nie spełnia wymogu zawartego w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie zaś do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z powołanej regulacji wynika, że każda decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego, odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. Organ w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać na przyjęty sposób myślenia, argumentowania przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwe było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również przez sąd (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 680/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko zaś, prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Powyższych wymogów, bez wątpienia nie spełnia ani decyzja organu I, ani też II instancji.

Dlatego też, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji również z naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, i z uwagi na to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., orzekające w sprawie organy uwzględnią ocenę prawną i wypływające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy w tym trybie i brak sprzeciwu organu.