Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1124/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1124/15, oddalił skargę M.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 - dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia") z dniem 10 kwietnia 2015 r. orzekł o: 1) uznaniu M.S. za osobę bezrobotną (pkt 1) oraz 2) o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 10 kwietnia 2015 r. (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z przedstawionych przez M.S. dokumentów oraz złożonych oświadczeń wynika, że spełnia on warunki do uznania go za osobę bezrobotną. Nie zachodzą natomiast przesłanki uprawniające go do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania przepracował 266 dni zamiast wymaganych 365 dni.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.S. wskazał, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem dotyczącym odmowy przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dodał, że po zawieszeniu działalności gospodarczej nie zarejestrował się od razu w urzędzie pracy, ponieważ miał problemy ze zdrowiem. Do odwołania M.S. dołączył dwa zwolnienia lekarskie wydane na druku ZUS ZLA, to jest zwolnienie nr [...], zgodnie z którym był on niezdolny do pracy od dnia 24 czerwca 2014 r. do 2 lipca 2014 r. i zwolnienie nr [...], zgodnie z którym był niezdolny do pracy od dnia 2 kwietnia 2015 r. do dnia 15 kwietnia 2015 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Organ II instancji wskazał, że z dołączonych do odwołania przez M.S. zwolnień lekarskich, jedno z nich obejmuje dzień, w którym odwołujący się zgłosił się do rejestracji i z którym to dniem został uznany za osobę bezrobotną. Oświadczenie M.S. złożone dnia 10 kwietnia 2015 r. w Karcie rejestracyjnej Powiatowego Urzędu Pracy w [...], że jest osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, pozostaje zatem w sprzeczności z urzędowym drukiem potwierdzającym niezdolność do pracy z powodu choroby w okresie od 2 do 15 kwietnia 2015 r. M.S. w dniu 10 kwietnia 2015 r. nie spełniał przesłanek przewidzianych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, a zatem w dniu 10 kwietnia 2015 r. nie było podstaw do wydania decyzji przyznającej mu statusu osoby bezrobotnej.

Powyższą decyzję Wojewody [...] M.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze opisał swoją sytuację związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej, zawieszeniem tej działalności oraz problemami zdrowotnymi. Podkreślił, że z powodu niewłaściwej informacji otrzymanej w Urzędzie Pracy nie dokonał rejestracji w terminie, która umożliwiłby mu przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych po zawieszeniu działalności gospodarczej. Skarżący wniósł więc o przywrócenie takiego terminu i przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz pkt 2 decyzji organu I instancji, gdyż - jego zdaniem - krótkotrwała niezdolność osoby do pracy, nie powinna wpływać na uznanie tej osoby za niezdolną do pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę M.S. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący w dniu 10 kwietnia 2015 r. oświadczył w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], że jest osobą zdolną i gotową do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Na podstawie m.in. tego oświadczenia został uznany z dniem 10 kwietnia 2015 r. za osobę bezrobotną. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że w terminie późniejszym skarżący przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] druk potwierdzający jego niezdolność do pracy z powodu choroby w okresie od dnia 2 do dnia 15 kwietnia 2015 r., a więc w okresie obejmującym dzień 10 kwietnia 2015 r., w którym zgłosił się do rejestracji, oświadczając, że jest osobą zdolną i gotową do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem WSA w Krakowie oświadczenie o zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia jest istotną przesłanką uznania (lub odmowy uznania) osoby za osobę bezrobotną w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1231/11 podkreślając, że w świetle legalnej definicji osoby bezrobotnej, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, obowiązkiem osoby bezrobotnej jest pozostawanie w gotowości do podjęcia zatrudnienia. Pojęcie "gotowości do podjęcia zatrudnienia" oznacza sytuację, gdy osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie po stronie tej osoby nie występują żadne przeszkody, aby świadczyć pracę.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika natomiast, że skarżący w dniu 10 kwietnia 2015 r. nie ujawniając zwolnienia lekarskiego stwierdzającego jego niezdolność do pracy, złożył oświadczenie o swej zdolności do pracy niezgodnie z faktami potwierdzonymi dokumentem urzędowym. Zwolnienie lekarskie wydane w dniu 1 kwietnia 2015 r. stwierdzające niezdolność do pracy m.in. w dniu 10 kwietnia 2015 r., obejmowało okres od dnia 2 do dnia 15 kwietnia 2015 r., a więc istniało w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Okoliczność ta - zasadnicza dla podjęcia właściwej decyzji przez organ I instancji - nie była znana temu organowi, a została ujawniona dopiero w chwili złożenia przez M.S. odwołania od decyzji, a więc w dniu 30 kwietnia 2015 r. czyli w dacie wpływu odwołania do organu I instancji. Taka sytuacja wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tzw. przesłankę wznowieniową, powodującą obowiązek wznowienia postępowania w sprawie, albowiem jak stanowi art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (...) 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Przesłanki wznowieniowe to przesłanki wskazujące na to, że wydana decyzja rażąco narusza prawo, albowiem nawet decyzja ostateczna może być wzruszona w przypadku zaistnienia takich przesłanek. W tej sytuacji, gdy już na etapie postępowania odwoławczego ujawnią się przesłanki wznowieniowe organ odwoławczy ma obowiązek je dostrzec i wydaną decyzję dotkniętą taką przesłanką wyeliminować z obiegu prawnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie, mając na względzie rażące naruszenie prawa, organ odwoławczy nie jest skrępowany zakazem reformationis in peius – wynikającym z art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Należy zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że w dniu rejestracji skarżący nie spełniał przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji przyznającej mu status osoby bezrobotnej z dniem 10 kwietnia 2015 r.

W skardze kasacyjnej M.S. reprezentowany przez adwokata zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie oraz uznanie, że krótkotrwała niezdolność skarżącego do pracy, wynikająca z tymczasowej niedyspozycji zdrowotnej nie pozwala na wydanie pozytywnej decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nierozpoznanie zarzutów zawartych w skardze;

• art. 151 P.p.s.a. w zw. Z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie wszelkich okoliczności związanych z przyznaniem skarżącemu statusu bezrobotnego i przyznaniem mu zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że pojęcie "zdolności i gotowości" na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie powinno być odnoszone do tymczasowej, krótkotrwałej niezdolności do pracy, ale jedynie do sytuacji, w których osoba chcąca nabyć status bezrobotnego jest w ogóle trwale niezdolna do pracy lub ta niezdolność ma charakter przewlekły i długotrwały. Fakt, że skarżący kasacyjnie pozostawał na zwolnieniu lekarskim przez 2 tygodnie nie może mieć znaczenia dla możliwości zarejestrowania się jako osoba bezrobotna, skoro generalnie jest on zdolny i gotowy do pracy. Zaistniała jedynie krótkotrwała przeszkoda w postaci tymczasowego pogorszenia stanu zdrowia. Odmowa nadania statusu bezrobotnego powinna nastąpić w sytuacji, kiedy zwolnienie lekarskie obejmowałoby z góry okres przekraczający 90 dni. W przypadku krótkotrwałej niezdolności do pracy bez wątpienia skarżącemu powinien być nadany status bezrobotnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie podkreślił, że z powodu niewłaściwej informacji otrzymanej w urzędzie pracy nie dokonał rejestracji w terminie, który umożliwiłby mu przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych po zawieszeniu działalności gospodarczej i uzyskanie statusu bezrobotnego. Okoliczność ta została stwierdzona przez WSA w Krakowie w części opisującej stan faktyczny sprawy. Sąd nie odniósł się jednak do twierdzeń i zarzutów skarżącego. Nie wyjaśnił okoliczności dotyczących błędnego poinformowania skarżącego o obowiązkach związanych z rejestracją w urzędzie pracy.

Jednocześnie w ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest bardzo lakoniczne i wyjaśnia jedynie pobieżnie motywy podjęcie przez Sąd decyzji oddalającej skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a.

Rozpatrywana skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek uzasadniony okazał się wyłącznie zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Stosownie do treści ostatnio powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia przez sąd rozpatrywanej skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, to w pisemnych motywach orzeczenia należy ponadto zawrzeć wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy i ma ono charakter sprawozdawczy. Z tych względów sama ta czynność nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki pozwala na ocenę, czy będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola legalności administracji publicznej rzeczywiście miała miejsce i czy prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało przepisom prawa.

W pisemnych motywach wyroku sądu szczególne miejsce zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ta część uzasadnienia powinna mieć charakter dość zwięzły, ale pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd wyższej instancji. Ma ona także umożliwić stronom zapoznanie się ze stanem wiedzy sądu co do podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz rozumowaniem sądu, które doprowadziło go do sformułowania określonych wniosków w postaci wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy rozstrzygnięcie sądu służy również umocnieniu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, stwarzając podstawy do stwierdzenia, iż sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością (por. też T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 451 oraz J. Wróblewski w: W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki - Teoria państwa i prawa - Warszawa 1986, s. 475-476).

Podkreślić przy tym również należy, iż sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne kontrola zaskarżonych działań organów administracji publicznej musi polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionej do sądu. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie wymagające rozważenia aspekty sprawy, nie ograniczając się tylko do wniosków i twierdzeń stron postępowania (art. 134 § 1 P.p.s.a). Treść tych ustaleń winna być następnie zamieszczona w pisemnych motywach wyroku. To z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione oraz nasuwające się na etapie postępowania - niezależnie od tego czy zostały przez skarżącego zasygnalizowane w złożonej przezeń skardze lub w toku rozprawy - muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

W świetle powyższych rozważań, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie spełniają wszystkich wymagań przewidzianych art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji tylko pozornie wyjaśnia podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. WSA w Krakowie skoncentrował się głównie na przesłankach nabycia statusu bezrobotnego oraz kwestii ujawnienia w toku postępowania odwoławczego nowych okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla oceny możliwości uzyskania statusu bezrobotnego. Sąd nie wyjaśnił natomiast, dlaczego za dopuszczalne uznał uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] w zakresie dwóch, odrębnych zawartych w niej rozstrzygnięć, a mianowicie zarówno co do uzyskania przez M.S. statusu bezrobotnego (pkt. 1), jak i w zakresie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych (pkt. 2). Brak takich rozważań nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz poznanie przyczyn zajęcia takiego stanowiska. Takie mankamenty mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie bowiem zwraca się uwagę na to, że przepis art.104 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie, aby jedną formalnie decyzją organ administracji rozstrzygnął wiele spraw administracyjnych. W takiej sytuacji działanie organu administracji musi znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu, zwanym także osnową, sentencją czy komparycją decyzji. Dla uznania, że organ administracji jedną decyzją rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę administracyjną konieczne jest jedynie właściwe sformułowanie osnowy decyzji, a mianowicie osnowa decyzji winna składać się wówczas z osobnych rozstrzygnięć, pozwalających na wyodrębnienie w niej rozstrzygnięcia konkretnej rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Tak też w niniejszej sprawie postąpił Starosta [...], rozstrzygając w pkt. 1 decyzji o uznaniu M.S. za osobę bezrobotną a w pkt. 2 o odmowie przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. W sprawie nie wiadomo, czy i ewentualnie, z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do nadawania poszczególnym częściom decyzji organu I instancji samodzielnego bytu prawnego, czy też przyjął, że organ odwoławczy może kontrolować nawet rozstrzygnięcie, od którego strona nie wniosła w ustawowym terminie odwołanie, ewentualnie że M.S. w swym odwołaniu wyraził niezadowolenie co do obu rozstrzygnięć Starosty [...]. Jeżeli zdaniem WSA w Krakowie zaistniał ten ostatni przypadek, to należało w uzasadnieniu wyroku zawrzeć w tym zakresie stosowne wyjaśnienia. Było to niezbędne zwłaszcza, że w części historycznej Sąd jednoznacznie wskazał, że M.S. w swym odwołaniu oświadczył, że nie zgadza się tylko z rozstrzygnięciem organu I instancji dotyczącym odmowy przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. Sąd nie przytoczył żadnych stwierdzeń pozwalających przyjąć, że zamiarem odwołującego było zakwestionowanie również korzystnego dla niego rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 decyzji organu I instancji, czyli w części dotyczącej przyznania stronie statusu bezrobotnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie nie wyjaśnił ponadto, dlaczego zaakceptował wyrażone w kontrolowanej decyzji stanowisko Wojewody [...] w kwestii zasadności umorzenia postępowania przed organem I instancji, a konsekwencji dlaczego uznał, że nawet brak podstaw do uwzględnienia wniosku strony oznaczać ma bezprzedmiotowość prowadzonego przez organ postępowania.

Oznacza to, że WSA w Krakowie nie przeanalizował należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz w pisemnych motywach wyroku nie zawarł dostatecznego, klarownego wyjaśnienia przyjętej podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Nie podołał zatem wymogom wskazanym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie czynią zadość warunkom określonym w powołanym przepisie ustawy P.p.s.a. ani też nie realizują celów i funkcji przypisanych uzasadnieniu jako integralnemu elementowi rozstrzygnięcia sądowego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.