Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. i A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2073/16 w sprawie ze skargi J. K. i A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 2073/16, oddalił skargę J. K. i A. B.-K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] nakazał J. K. i A. B.-K. doprowadzenie do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, śmietnika oraz budynku garażowego usytuowanych na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji wskazaną przez organ stanowił art. 51 ust. 1 pkt 5 oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Wskutek odwołania skarżących Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie o sygn. akt. [...], z powództwa skarżących przeciwko uczestnikom postępowania o przeniesienie własności nieruchomości, tj. części działki nr ewid. [...] położonej w [...] o powierzchni 0,52 m2 zajętej pod pomieszczenie śmietnikowe.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r., po rozpatrzeniu zażalenia H. S. oraz W. S., uchylił w całości powyższe postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Organ II instancji powołał się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 998/13, dotyczący skarżących i uczestników przedmiotowego postępowania, w którym NSA wskazał, iż prowadzenie postępowania cywilnego o przeniesieniu własności części działki należącej do uczestników postępowania nie stanowi "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dla dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie jest niezbędne prawomocne orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przeniesienia na inwestorów części zajętej przez niego nieruchomości. Mając na względzie zgromadzony w aktach przedmiotowej sprawy materiał dowodowy oraz ocenę prawną zawartą w ww. orzeczeniu NSA organ odwoławczy stwierdził, że toczące się postępowanie cywilne nie ma bezpośredniego związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r.

W skardze na powyższe postanowienie J. K. i A. B.-K. wnieśli o jego uchylenie. Zdaniem skarżących istnieje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy cywilnej, a niniejszym postępowaniem administracyjnym, ponieważ rozbiórka ściany, która została zbudowana na sąsiednim gruncie i ponowne jej zbudowanie, będzie kosztowało znacznie więcej, niż wykupienie spornego gruntu, czego dotyczy postępowanie cywilne. Skarżący wskazali też, że w dniu 5 maja 2015 r. przez Sądem Rejonowym w [...] zapadł wyrok, który nakazuje H. i W. S. przeniesienie na rzecz skarżących praw do fragmentu nieruchomości, na której znajduje się ściana i okap przedmiotowego śmietnika. Wyrok ten został przez pozwanych uczestników postępowania zaskarżony do Sądu Okręgowego [...] w [...]. Zdaniem skarżących, prawomocne rozstrzygnięcie sądu cywilnego może spowodować, że sporny fragment pomieszczenia śmietnikowego nie będzie już znajdował się na działce sąsiadów – a tym samy zniknie powód jego wyburzania i najważniejszy element decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2016 r.

W odpowiedzi na Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ, który zawiesił postępowanie nie wykazał, że zawieszenie postępowania jest warunkiem koniecznym prowadzenia postępowania "naprawczego" na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Przeciwnie, analiza przedmiotu sporu prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...], w sprawie o sygn. akt. [...], wskazuje na to, że nawet rozstrzygnięcie sądu cywilnego na korzyść skarżących nie będzie miało wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Jeśli bowiem skarżący nabędą 0,52 m2 działki nr ewid. [...] i zbudowane przez nich obiekty będą formalnie położone w granicy z działką [...], to prawdopodobnie nadal nie będą zachowane wymagania przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Sąd podkreślił, że nie rozpatruje przedmiotowej sprawy co do meritum, czyli tego, jaki charakter mają sporne budynki lub pomieszczenia oraz co może wynikać z zastosowania przez organy nadzoru wobec skarżących art. 51 Prawa budowlanego. Przedstawiany argument dotyczący prawdopodobnego położenia spornych obiektów na działce skarżących służy tylko do wykazania, że rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w [...] lub właściwego sądu odwoławczego nie jest konieczne dla prowadzenia sprawy administracyjnej. Sąd wskazał także, że uczestnicy postępowania powoływali się na rozstrzygnięcia WSA w Warszawie oraz NSA w analogicznej sprawie wskazując, że Sąd w niniejszej sprawie powinien przyjąć swoje związanie wskazanymi orzeczeniami. W sprawie budynku garażowego oraz pomieszczenia śmietnikowego na należącej do skarżących działce nr ewid. [...] w [...] wypowiedział się już WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1885/12 oraz NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 998/13. Sąd pierwszej instancji uchylił wówczas postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zawieszeniu postępowania na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...], a NSA oddalił skargę J. K., czyli jednego ze skarżących w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził, że z uwagi na fakt, że sprawa rozstrzygnięta wskazanymi wyrokami nie jest tożsama ze sprawą rozstrzyganą obecnie, nie jest związany wskazanymi wyrokami w takim sensie, jaki wynika z art. 170 p.p.s.a. Niezależnie od tego Sąd rozstrzygający obecną sprawę zwrócił uwagę, że sądy orzekające w latach 2012-2014 przyjęły taką interpretację art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którą przyjęły organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie i którą w pełni przyjmuje również niniejszy Sąd. Wyjaśniając kwestię związania organu "zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, NSA w powoływanym już wyroku stwierdził m.in., że "prawidłowa jest dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena, że rozstrzygnięcie sprawy cywilnej w przedmiocie zobowiązania H. i W. S. do przeniesienia na rzecz inwestorów części własności nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy wydanie decyzji w sprawie odstępstw od projektu budowlanego [...]. Dla dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie jest niezbędne prawomocne orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przeniesienia na inwestora części zajętej przez niego nieruchomości". Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podzielił przywołany pogląd. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd podzielił stanowisko organu i uznał, że skarga jest niezasadna.

Skargą kasacyjną J. K. i A. B.-K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

- naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie należy do uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i w rezultacie nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej,

- naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a zwłaszcza niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że organ administracji nie może w pełni rozstrzygnąć sprawy w kontekście art. 51 ustawy - Prawo budowlane, gdyż rozstrzygnięcie sprawy przez sąd powszechny warunkuje, czy może w całości stosować ten przepis. Jeśli sąd powszechny orzeknie zgodnie z treścią żądania organ nie będzie mógł nakazać rozbiórki spornego budynku. W przypadku zakończenia postępowania cywilnego oraz przeniesienia własności części sąsiedniej działki za wynagrodzeniem, czynności rozbiórkowe pomieszczenia śmietnikowego, uprzednio wykonane będą pozbawione racjonalnego wytłumaczenia. Po zakończeniu postępowania cywilnego, to jest po rozpoznaniu zagadnienia wstępnego, postępowanie administracyjne (naprawcze), prowadzone w oparciu o art. 51 ustawy - Prawo budowlane, będzie kontynuowane. Decyzja w sprawie odstępstw od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] projektu budowlanego z dnia [...]marca 2004 r., nr [...]będzie wydana. Z tą jednak różnicą, że - bez uprzedniej konieczności wykonania czynności rozbiórkowych - dotyczyć będzie już postępowania w zakresie wykonania projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie budynku garażowego oraz pomieszczenia śmietnikowego, usytuowanego na działce o nr ew. [...] w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zaskarżony wyrok - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu.

Istota sporna w niniejszej sprawie sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy toczące się przed sądem powszechnym postępowanie - z powództwa skarżących przeciwko W. S. i H. S. o przeniesienie prawa własności części nieruchomości, stanowiącej działkę nr ewid. [...], położonej w [...], na której zrealizowano część przedmiotowej inwestycji i która jest objęta postępowaniem naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane - stanowi zagadnienie wstępne w tym postępowaniu naprawczym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na względzie tak zakreśloną istotę i przedmiot toczącego się postępowania podnieść należy, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, zarówno organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszaawie rozpoznający skargę inwestorów na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., związani byli wykładnią dokonaną uprzednio w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 998/13.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy ( por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, z. 2, poz. 180; z dnia 6 lutego 2018 r. , sygn. akt II OSK 3094/17 - LEX nr 2491752).

Żadna z powyższych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. To zaś oznacza, że organy administracji i Sąd pierwszej instancji byli związani wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 998/13.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 998/13, Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący w niniejszej sprawie wypowiedział się w kwestii braku podstaw do zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego z uwagi na wszczęcie przez inwestorów postępowania przed sądem powszechnym o przeniesienie na ich rzecz części własności nieruchomości o nr ewid. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że rozstrzygnięcie powyższej sprawy cywilnej "nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy wydanie decyzji w sprawie odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r. nr [...]. Dla dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie jest niezbędne prawomocne orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przeniesienia na inwestora części zajętej przez niego nieruchomości".

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 998/13, formułując pogląd prawny co do wpływu wszczętego przez inwestorów postępowania przed sądem powszechnym na przedmiotowe postępowanie administracyjne, NSA wypowiedział się w kwestii toczącego się w niniejszej sprawie postępowania naprawczego.

Zaznaczyć należy, iż użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "wiążą w sprawie" wskazuje na tożsamość określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 473).

Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B.Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110, J.Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722; A. Kabat [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).

Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest kwestia odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...]z dnia [...]marca 2004r., nr [...]. Postępowanie naprawcze prowadzone jest w oparciu o przepis art. 51 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wydawane w tej sprawie decyzje i postanowienia organu odwoławczego i organu I instancji dotyczą tej samej inwestycji, zrealizowanej na tej samej nieruchomości i przez tego samego inwestora. Nie ma zatem znaczenia, że wyrok ten został wydany w sprawie ze skargi na inne niż obecnie zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Taki sam jest przedmiot postępowania przed organem I instancji i organem II instancji oraz strony postępowania. Została zatem zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Okoliczność, że wskazany wyżej wyrok NSA dotyczył innego postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego, nie świadczy o zmianie tożsamości sprawy administracyjnej. Postanowienie skontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 998/13, jak i postanowienie będące przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie, wydane zostały w ramach jednej sprawy administracyjnej. Należy nadto zwrócić uwagę, iż w okolicznościach niniejszej sprawy na kwestię związania organów i Sądu I instancji wyrażonym uprzednio w niniejszej sprawie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła wpłynąć okoliczność zakończenia wszczętego przez inwestorów postępowania w sprawie o przeniesienie prawa własności części nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] (wyrok Sądu Okręgowego [...]w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...]). Jak bowiem wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 998/13 dla dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane nie jest niezbędne prawomocne orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przeniesienia na inwestora części zajętej przez niego nieruchomości. A zatem, pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczy wpływu na przedmiotowe postępowanie naprawcze zarówno faktu wszczęcia, jak i prawomocnego zakończenia przed sądem powszechnym postępowania o przeniesienie na rzecz inwestorów prawa własności części nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...].

Związanie w przedmiotowej sprawie, zarówno organów jak i Sądu I instancji, oceną prawną wyrażoną w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 998/13, oznacza, że nie mogą oni formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem. Podnieść należy, iż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku - tj. uznania, że wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 listopada 2014 r. pogląd prawny co do zawieszenia postępowania nie wiąże w niniejszej sprawie - Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tych okolicznościach nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jak i art. 7, 77 i 107 k.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.