Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska / del. / NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Klub " " w na bezczynność Prezydenta Miasta zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia w terminie 14 dni wniosku Stowarzyszenia Klub ,, " w o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii tzw. wersji uzgodnieniowych / wersji lub projektów podanych aktów, na których znajdują się podpisy lub parafy osób uczestniczących w przygotowaniu lub uzgodnieniu danego aktu/, zarządzeń Prezydenta oraz uchwał Zarządu Miasta podjętych we latach 1996-2006, a dotyczących zbycia nieruchomości Gminy lub Skarbu Państwa

Stowarzyszenie Klub "[....] " z siedzibą w K. przesłało faksem w dniu 30 sierpnia 2006r. do Prezydenta Miasta T. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie kserokopii tzw. wersji uzgodnieniowych (wersji lub projektów aktów, na których znajdują się podpisy lub parafy osób uczestniczących w przygotowaniu lub uzgodnieniu danego aktu) zarządzeń Prezydenta Miasta T. oraz uchwał Zarządu Miasta T. podjętych w latach 1996 - 2006, a dotyczących zbycia nieruchomości gminy T. lub Skarbu Państwa.

Prezydent Miasta T. , wskazując na art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 34 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, pismem z dnia 12 września 2006r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braku wniosku poprzez podanie numeru w Krajowym Rejestrze Sądowym, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W dniu ... listopada 2006r. Stowarzyszenie złożyło do Prezydenta Miasta T. wniosek o usunięcie naruszenia prawa polegającego na "nie przesłaniu wnioskowanej informacji lub niepodjęciu innych prawem przewidzianych decyzji lub czynności". W nagłówku pisma Stowarzyszenie podało nr KRS.

Prezydent Miasta T. pismem z dnia ... grudnia 2006r. poinformował Stowarzyszenie m.in., że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie wyklucza stosowania przepisów k.p.a., a art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jedynie modyfikacje postępowania o udostępnienie informacji w stosunku do regulacji wynikających z przepisów k.p.a. Skierowane zatem na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie do usunięcia braków wniosku było zasadne.

Stowarzyszenie pismami z dnia ... stycznia 2007 r.: ponownie wezwało Prezydenta o usunięcie naruszenia prawa oraz wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta T. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. SKO w T. pismem z

dnia .. marca 2007 r. pozostawiło zażalenie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 3 k.p.a. z powodu nie uzupełnienia braku formalnego w postaci doręczenia aktualnego odpisu z KRS, z którego ma wynikać, że P.B. jest uprawniony do występowania w imieniu Stowarzyszenia.

Stowarzyszenie Klub ,,[....]" skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu .... marca 2007 r. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta T. , wnosząc o stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta T. i nakazanie mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku o udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 3 dni poprzez przesłanie wnioskowanych kserokopii względnie wydania decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia, oraz o stwierdzenie, iż wnioskowane kserokopie dokumentów stanowią informację publiczną. Uzasadniając skargę Stowarzyszenie wskazało, że reakcja podmiotu zobowiązanego na wniosek o udzielenie informacji publicznej winna nastąpić niezwłocznie, jednak w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Informacja publiczna udostępniana jest w formie i w sposób zgodny z wnioskiem (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej) chyba, że organ nie ma możliwości technicznych. W takim przypadku zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o innym sposobie udostępnienia informacji publicznej, także w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Podobnie w przypadku, jeśli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy podmiot zobowiązany jest do powiadomienia w tym terminie o powodach zwłoki oraz o nowym terminie udostępnienia informacji publicznej. Organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej tylko w przypadku określonym ustawą. Winien tego dokonać w formie decyzji administracyjnej także wówczas, jeśli uważa, iż dana informacja nie stanowi informacji publicznej. O czynnościach tych w podanym terminie wnioskujący winien być powiadomiony. Tymczasem pomimo upływu 2 miesięcy od złożenia wniosku, stowarzyszenie nie uzyskało określonej prawem odpowiedzi, ani też wnioskowanej informacji publicznej.

Skarżący wskazał, że informacją publiczną są m.in. akta postępowań administracyjnych, wszelkie oświadczenia woli funkcjonariuszy publicznych (np. ich aprobata na projektach wystąpień lub innych aktów) oraz wszelkie informacje dotyczące spraw publicznych. Skarżący podał następnie, że przy udostępnianiu informacji publicznej przepisy k.p.a. mają zastosowanie jedynie w zakresie

określonym art. 16 ust 2 ustawy, co przesądza, iż przepisy k.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu (art. 61 ust. 1 k.p.a., w przypadku określonym w art. 16 ust. 1 ustawy). O takim wszczęciu postępowania strona winna być zawiadomiona w trybie określonym w art. 61 ust. 4 k.p.a., co w niniejszym przypadku nie nastąpiło. Powyższe przesądza, iż organ nie może zastosować art. 64 § 2 do wniosku stowarzyszenia, bowiem taki wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 61 § 3, lecz postępowanie o udostępnienie informacji publicznej (kończące się czynnością rnaterialno-techniczną udostępnienia wnioskowanej informacji lub pismem stwierdzającym brak takiej informacji, względnie informującym, iż wnioskowana we wniosku informacja nie jest informacją publiczną), a dopiero wystąpienie przesłanki do odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie przesądzenie organu, iż zamierza skorzystać z uprawnienia do pobrania opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom, o jakich mowa w art. 15 ustawy daje podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego.

Ponadto skarżący wskazał, że organy uzyskały od stowarzyszenia żądaną informacje na temat numeru w KRS (np. pismami z .... listopada 2006 roku), oraz iż o ewentualnym fakcie pozostawienia pisma bez rozpoznania stowarzyszenie winno być pisemnie poinformowane.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wskazał, że skarga nie została poprzedzona zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na nie załatwienie sprawy w terminie, które przysługuje na mocy art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie bowiem pozostawione bez rozpoznania nie wywołało skutku prawnego. Oznacza to niewyczerpanie środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Uzasadniając konieczność oddalenia skargi organ wskazał, że wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o udzielenie informacji. Takie wezwanie należy traktować jako pierwszą czynność organu w sprawie, o której został on powiadomiony, a więc w sprawie odmowy udostępnienia informacji, a postępowanie w tej sprawie toczy się z zastosowaniem przepisów k.p.a. Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem wyrażonym w postanowieniu NSA sygn. akt SA 654/81 z dnia 4 marca1981 r., na które powołuje się skarżący w swym piśmie dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w

sprawie, której postępowanie dotyczy jest dniem wszczęcia postępowania z urzędu. Skarżący nie może zatem twierdzić, że nie wiedział o toczącym się wobec niego postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Problemem pierwszorzędnym w sprawie jest dopuszczalność skargi.

Jest niewątpliwe, że wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, według organu jednak konieczne było wyczerpanie trybu zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie. Poglądu tego Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej żadnej regulacji w kwestii trybu "przedskargowego" nie zawiera. Warto jednak zwrócić uwagę na te jej przepisy, które dla czynności podejmowanych w sprawach o udostępnienie informacji zakreślają krótkie terminy, a na podmioty zobowiązane nakładają reżimy, które z natury rzeczy mają służyć sprawnemu załatwianiu wniosków - co do zasady w sposób i w formie wskazywanych przez wnioskujących. Ustawa nie formalizuje postępowania w sprawach o udostępnienie informacji, zawiera jedynie kilka samodzielnych przepisów "proceduralnych". Do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odsyła zaś w bardzo wąskim zakresie. W art. 16 ust. 2 wskazuje, iż "do decyzji stosuje się przepisy kpa". Użyte w cytowanym przepisie sformułowanie określające zakres stosowania przepisów kpa jest znamienne. Z całą pewnością nie daje ono podstaw do odnoszenia odesłania do całego postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji, bo przecież taka wola ustawodawcy mogłaby i zarazem musiałaby zostać inaczej wyrażona. Skoro kpa ma być stosowane "do decyzji", a nie "do postępowania", to rozumieć należy, że wolą ustawodawcy, zakładającego szybkość, sprawność i otwartość w postępowaniu o udostępnienie informacji, nie było poddanie tego postępowania sformalizowanym regułom kodeksowym. Wniosek ten dotyczy zarówno tych postępowań, których wynikiem jest czynność udzielenia informacji, jak i tych, które kończą się decyzją administracyjną. Nie ma bowiem żadnych przesłanek ku temu, aby tryb postępowania wszczynanego wnioskiem określany był z perspektywy tego, w jaki sposób postępowanie to się zakończyło. Koncepcja, wedle której do całego postępowania mającego zakończyć się decyzją zastosowanie miałyby mieć przepisy kpa, z punktu widzenia osoby wnioskującej nie jest do przyjęcia. Wnioskodawca wszak składając wniosek oczekuje na jego

pozytywne załatwienie, nie można więc wymagać od niego przewidywania innych zamiarów podmiotu zobowiązanego. Nie można więc i wymagać od wnioskodawcy kalkulacji, że skoro bezskuteczny upływ terminu do udzielenia informacji oznaczać może zamiar wydania decyzji odmownej, zachodzi konieczność dostosowania własnych działań do wymagań kpa. Wnioskodawca z założenia dąży do przerwania stanu bezczynności podmiotu zobowiązanego po to, aby żądaną informację uzyskać, a nie po to, aby spotkać się z decyzją odmowną. To, że decyzja określając sytuację prawną, usuwa niekorzystny dla wnioskującego stan niepewności, nie oznacza, że jest oczekiwanym przez wnioskującego rozwiązaniem. Wszystkie te uwagi przekonują, że do postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, choćby było prowadzone przez organy administracji publicznej, przepis art. 37 kpa nie ma zastosowania. Stąd też zbędne są w sprawie niniejszej dalsze rozważania co do skuteczności złożonego, a pozostawionego bez rozpoznania zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie.

Wobec braku podstaw do uwzględnienia wniosku Prezydenta o odrzucenie skargi, skargę należało rozpoznać merytorycznie.

Prezydent nie kwestionuje, iż informacja żądana przez Stowarzyszenie jest informacja publiczną. Twierdzi jedynie, że brak formalny wniosku o jej udostępnienie nie został uzupełniony, zasadne było więc pozostawienie go bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 kpa.

Także i dla rozstrzygnięcia tej kwestii zasadnicze znaczenie ma to, czy w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej mają zastosowanie wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano ustawa o dostępie do informacji publicznej do przepisów kpa odsyła jedynie w art. 16 w odniesieniu tylko do decyzji administracyjnych. Jednocześnie jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje w sposób szczegółowy wszystkich elementów postępowania związanego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie. Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy instrukcyjne dla podmiotu zobowiązanego. Te dwie, dające się wyraźnie wyróżnić zasady postępowania, determinować muszą wynik

dokonywanej w ramach badania zarzutu bezczynności, sądowej oceny podejmowanych przez podmiot zobowiązany czynności.

Jest rzeczą oczywistą, że także i w ramach takiego postępowania może okazać się konieczne uzupełnienie złożonego wniosku o udostępnienie informacji. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 kpa, ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6 - 12 kpa. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji /władzy/ publicznej.

Wbrew temu, co zdaje się uważać skarżący, to, że prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" /art. 2 ustawy/ nie oznacza, że osoba wnioskodawcy może być "anonimowa". Założyć należy, że wskazanie przez osobę wnioskującą danych pozwalających na jej identyfikację, czy też przedłożenie dokumentów pozwalających na ustalenie jej podmiotowości, statusu prawnego, zasad reprezentacji /jeśli chodzi o inny podmiot niż osoba fizyczna/, jest minimalnym wymaganiem. Podmiot zobowiązany ma pełne prawo domagać się takich danych, które pozwolą na należyte określenie podmiotu, wobec którego mają być podjęte czynności związane z realizacją wniosku.

W okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie do Stowarzyszenia pisma zawierającego wezwanie do wskazania numeru rejestracyjnego w KRS znajdowało pełne uzasadnienie, naturalnie bowiem zmierzało do ustalenia statusu wnioskodawcy i jego reprezentacji. Rzecz jednak w tym, że ostatecznie skarżące Stowarzyszenie numer KRS podało. Stało się to co prawda po upływie terminu wskazanego w wezwaniu, ale w wyraźnym nawiązaniu do wniosku o udostępnienie informacji z dnia 30 sierpnia 2006 r, bo w piśmie zawierającym wezwanie do realizacji tegoż. Było więc oczywiste, że Stowarzyszenie swój wniosek podtrzymuje i jednocześnie usuwa wskazaną przeszkodę w jego załatwieniu. W

niesformalizowanym postępowaniu o udostępnienie informacji za oczywiste należało w tej sytuacji przyjąć, że wniosek o udostępnienie informacji o takiej samej treści jak wniosek z dnia 30 sierpnia 2006 r., został ponownie złożony. Temu wnioskowi należało nada c więc stosowny bieg. Skoro zaś organ właściwych czynności nie podjął, zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony.

Z tego powodu, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.