Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] ul.[...] w W. na bezczynność Burmistrza Dzielnicy [...] Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –

Wspólnota Mieszkaniowa [...] ul. [...] w [...], pismem z dnia [...] maja 2015 r. zwróciła się do Burmistrza [...] o udzielenie informacji publicznej w zakresie 1.) terminu dokonania zajęcia pod drogę publiczną części działki ew. nr [...] z obrębu [...] decyzji administracyjnej na mocy której część przedmiotowej działki została zajęta.

Zastępca Burmistrza [...] pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odpowiedział Wspólnocie, że ul. [...] została wybudowana przez inwestora prywatnego spółkę [...] i Miasto [...] nie zawierało z deweloperem umowy określającej zasady jej budowy i przekazania do eksploatacji na rzecz Miasta. W związku z koniecznością uruchomienia komunikacji miejskiej, ul. [...] jako jedyna droga zaliczona do kategorii dróg publicznych obsługująca wielotysięczne osiedle mieszkaniowe, została w 2008 r. pilnie przejęta do eksploatacji na rzecz Miasta [...] , pomimo że nie wszystkie działki posiadały uregulowany stan własności na rzecz Miasta. Dążąc do uregulowania stanu prawnego gruntu zajętego przez ta ulicę, w 2012 r. w budżecie Miasta [...] zostały zabezpieczone środki finansowe na nabycie gruntów położonych w liniach rozgraniczających tej ulicy i umożliwia to z urzędu przeprowadzenie postępowania administracyjnego w dniu [...] kwietnia 2013 r. mającego na celu dokonanie podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] w celu wydzielenia gruntu zajętego pod ulicę, a po zakończeniu postępowania, nabycie na rzecz Miasta powyższego gruntu, jednakże z uwagi na skargi składane przez Wspólnotę, nie zostało ono zakończone do chwili obecnej. Dodano również, że podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz ujawnienia operatu geodezyjnego obejmującego podział nieruchomości i aktualizację użytków gruntowych, stanowić będzie ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości.

Ponieważ zdaniem Wspólnoty organ nie udzielił jej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] maja 2015 r., przeto pismem z dnia [...] czerwca ponowiła go uszczegółowiając o przesłanie kopii: 1. decyzji administracyjnej lub innego dokumentu, który stał się podstawą uznania ul [...] za drogę publiczna, 2. decyzji administracyjnej, protokołu, polecenia służbowego lub innego dokumentu, który stał się podstawą przejęcia w/w ulicy do eksploatacji na rzecz Miasta [...] w 2008 r.

Burmistrz Dzielnicy [...] pismem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odpowiedział wspólnocie, że ulica [...] stała się drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 roku w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] kategorii do dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych, którą załączono do powyższego pisma. Organ wskazał również w powyższym piśmie, że w związku z koniecznością uruchomienia komunikacji miejskiej ulica [...], jako jedyna droga zaliczono do kategorii dróg publicznych obsługująca wielotysięczne osiedla mieszkaniowe, została w roku 2008 przekazana protokolarnie przez inwestora i przyjęta przez Miasto [...] do eksploatacji, załączając do pisma kopię protokołu z dnia [...] marca 2008 r.

W skardze z dnia [...] października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Burmistrza [...], skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] ul. [...] w [...] stwierdziła, że organ nie udzielił kompletnej informacji w określonym ustawowo terminie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej odnośnie:

– przekazania kopii decyzji administracyjnej lub wskazania aktu prawnego, na podstawie którego [...], Dzielnica [...] reprezentowana przez Burmistrza [...] przejęła od dewelopera [...]S.A. drogę przy ul. [...] wybudowaną niezgodnie z dokumentacją projektową,

– wskazania procedur w zakresie przejęcia ulicy [...] od dewelopera [...] S.A.,

– podstaw władania częścią działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...], stanowiącej współwłasność członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...]

I w tej sytuacji wniosła o:

1. o zobowiązanie Burmistrza [...] do udzielenia informacji publicznej poprzez przekazanie kopii decyzji administracyjne lub wskazania aktu prawnego, na podstawie którego [...], Dzielnica [...] reprezentowana przez Burmistrza [...] przejęła od dewelopera drogę przy ul. [...] wybudowaną niezgodnie z dokumentacją projektową, wskazania procedur w zakresie przejęcia ulicy [...] od dewelopera [...] S.A. oraz podstaw władania częścią działki nr [...] z obrębu [...],

2. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł w związku z dopuszczeniem się bezczynności organu,

3. przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł w związku z dopuszczeniem się bezczynności organu na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...].

4. zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że w kolejnych pismach zwracała się do organu o przedstawienie pełnej dokumentacji, bowiem przekazana przez organ dokumentacja jest niepełna i brakuje w niej istotnych dokumentów, wnosząc jednocześnie o niezwłoczne zaprzestanie z bezumownego korzystania z działki nr [...] z obrębu [...] do czasu uregulowania spornych kwestii, jak również w następnych pismach zwracała się o udzielenie kolejnych informacji publicznych. Konstatując stwierdziła, że wnosi o stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej, tj. Burmistrza [...] w zakresie wadliwego i niepełnego rozpoznania jej "wniosków".

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że na wniosek z dnia [...] maja 2015 r. (który wpłynął do tut. urzędu dnia [...] maja 2015 r.), odpowiedź została udzielona pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], a na wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r. (który wpłynął do tut. urzędu dnia [...] czerwca 2015r), odpowiedź została udzielona pismem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz zostały przekazane kopie następujących dokumentów:

– kopia Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 roku,

– kopia protokołu z 2008 r. przekazania i przejęcia ul. [...],

– kopia książki drogi odcinka ulicy [...].

Na żądanie Sądu, Wspólnota Mieszkaniowa [...] ul. [...] w [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. podała, że wniosek, który Wspólnota złożyła do organu, "a którego niezałatwienie skutkowało złożeniem skargi na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza [...] postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej do Sądu, stanowi wniosek z dn. [...].05.2015".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem Burmistrz [...] nie pozostaje w bezczynności. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718)), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Burmistrz [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem jest organem władzy publicznej. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Dodać również należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) wskazuje dane publiczne, w tym dane o treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, a w pkt 3 dane o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (lit. d). Zatem skoro skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] ul. [...] w [...] zwróciła się do Burmistrza [...] o udzielenie informacji publicznej w zakresie 1.) terminu dokonania zajęcia pod drogę publiczną części działki ew. nr [...] z obrębu [...] oraz 2) decyzji administracyjnej na mocy której część przedmiotowej działki została zajęta, to tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z drugiej natomiast strony analizując rozpoznawaną sprawę stwierdzić należy, że Burmistrz [...] udostępnił – zdaniem Sądu – skarżącej Wspólnocie żądane przez nią informacje publiczne. Otóż pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] organ odpowiedział na pierwsze pytanie, a mianowicie, że "W związku z koniecznością uruchomienia komunikacji miejskiej ulica [...], jako jedyna droga zaliczona do kategorii dróg publicznych obsługująca wielotysięczne osiedle mieszkaniowe, została pilnie przejęta do eksploatacji na rzecz Miasta [...] pomimo, że nie wszystkie działki posiadały uregulowany stan własności na rzecz Miasta". Natomiast pismem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] sprecyzowano powyższą informację stwierdzając, że: "ulica [...] stała się drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych na podstawie (załącznik 1) Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 roku w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] kategorii do dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych", co potwierdza pozycja [...] dołączonego skarżącej załącznika. Co zaś się tyczy drugiego pytania, to również spełniono żądanie Wspólnoty załączając do powyższego pisma "Protokół przekazania przez inwestora i przejęcia przez Miasto do eksploatacji ulicy [...] na odcinku [...] – zawrotka autobusowa (wjazd na Osiedle "[...]") wraz z kanalizacją deszczową oraz pompownią wód deszczowych sporządzony dnia [...].03.2008 r.".

Natomiast nie można uznać bezczynności organu w zakresie wskazanym w skardze, tj.

– przekazania kopii decyzji administracyjnej lub wskazania aktu prawnego, na podstawie którego [...], Dzielnica [...] reprezentowana przez Burmistrza [...] przejęła od dewelopera D. [...] S.A. drogę przy ul. [...] wybudowaną niezgodnie z dokumentacją projektową,

– wskazania procedur w zakresie przejęcia ulicy [...] od dewelopera D. [...] S.A.,

– podstaw władania częścią działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...], stanowiącej współwłasność członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...].

Z tego mianowicie powodu, że nie było to przedmiotem wniosku z dnia [...] maja 2015 r., bowiem pismem procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. skarżąca wyraźnie wskazała na żądanie Sądu, że przedmiotem zaskarżenia jest "wniosek z dn. [...].05.2015", zaś wskazana w skardze bezczynność była przedmiotem kolejnych, coraz bardziej szczegółowych wniosków skarżącej z dnia [...] marca 2016 r., [...] kwietnia 2016 r. i [...] sierpnia 2016 r., a tym samym wykraczającymi poza pierwotne żądanie z dnia [...] maja 2015 r. i co może być jedynie przedmiotem innej sprawy administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.