Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. znak: [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] (dalej: "ZUS") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

z 2020 r. poz. 256, ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm. – dalej: "ustawa o COVID") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r., nr [...], odmawiającą Z. Ł. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r.

Z jej uzasadnienia wynika, że zgodnie z danymi, znajdującymi się na indywidualnym koncie płatnika, dokumenty rozliczeniowe z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za maj 2020 r. skarżący przekazał w dniu 15 lipca 2020 r.

ZUS przytoczył przepisy ustawy o COVID: art. 31zo ust. 1, art. 31zp ust. 1, art. 31zq ust. 1 i ust. 3, a także przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) – dalej: u.s.u.s.: art. 47 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, po czym stwierdził, że warunkiem zwolnienia

z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W konsekwencji płatnik, który uchybi przedmiotowemu terminowi, nie będzie mógł skorzystać ze zwolnienia

z opłacania należności z tytułu składek.

W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. poprzez pominięcie wpływu treści art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy o COVID na termin wymieniony w art. 31zq ust. 3 tej ustawy,

2. poprzez pominięcie wpływu treści art. 15zzr ust 5 ustawy o COVID, jego niezastosowanie i błędne uznanie, że nie ma wpływu na termin wymieniony w art. 31zq ust. 3 tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem art. 15zzr. ustawy o COVID oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 20 kwietnia 2020 r. wystąpił z wnioskiem RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r.

Argumentował, że termin określony w art. 31zq ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID jest terminem "do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa

i obowiązki" oraz terminem "zawitym, z niezachowaniem którego ustawa wiąże ujemne skutki dla strony" w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 tej ustawy. Wyznaczony termin, jak z przepisu wprost wynika, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID- 19 nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od 14 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. z 2020 r. poz. 433), a stan epidemii - od 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. poz. 491). Wprowadzony ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 przepis art. 15zzr (i 15zzs) odnosił się do obu tych stanów ("w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19"). Terminy, zgodnie z art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020, poz. 875) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 16 maja 2020r., rozpoczęły bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia

w życie ustawy.

Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami, z upływem dnia 30 czerwca 2020 r. nie minął termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa

i obowiązki, ani też termin zawity, z niezachowaniem którego ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. Termin wymieniony w art. 31zo ust. 5 uległ wydłużeniu o okres zawieszenia, a więc złożenie dokumentów rozliczeniowych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za maj 2020 r. w dniu 3 lipca 2020 r. nie może być uznane za wykonanie obowiązku z uchybieniem terminu.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,

a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając wniesioną skargę w granicach tak zakreślonych kompetencji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja ZUS z dnia [...] października 2020 r., którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2021 r., odmawiającą skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2021 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do brzmienia art. 31zo oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy o COVID organ stwierdził, że skarżący w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., nie dostarczył dokumentów rozliczeniowych

i w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID, na wniosek płatnika składek, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności

z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia

1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3} w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. – zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

W myśl art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem

o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r.

Stosownie do art. 31zq ust. 1 tej ustawy, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy

o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Z art. 47 ust. 1 u.s.u.s. wynika z kolei, że płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, nie później niż:

1) do 10 dnia następnego miesiąca – dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie;

2) do 5 dnia następnego miesiąca – dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych;

3) do 15 dnia następnego miesiąca – dla pozostałych płatników.

Zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID, warunkiem zwolnienia

z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Podkreślić przy tym należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron

o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyroki NSA z dnia: 6 września 2001 r., V SA 44/01 i 15 października 2021 r., CBOSA). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji.

Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku przez skarżącego doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony.

Od momentu złożenia wniosku przez skarżącego (20 kwietnia) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca) minęło dwa miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie – przed dniem 30 czerwca 2020 r. – wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracje). Potem zaś wydał decyzję odmowną.

Zwrócić również należy uwagę, że w niniejszym postępowaniu skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika czy innego fachowego wsparcia. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa.

Niezależnie od powyższego w związku z tym, że jak twierdzi ZUS, na podstawie przeprowadzonych ustaleń, iż zobowiązany deklaracje rozliczeniową za maj 2020 r. złożył w dniu 15 lipca 2020 r., wskazać jeszcze należy na treść art. 15zzr. ust. 1 ustawy o COVID. Jak wynika z tego przepisu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast z art. 15 zrr ust. 5 ustawy o COVID, czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

Analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować

w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek.

W świetle przedstawionych rozważań zarzuty skargi należało uznać za usprawiedliwione.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów, jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r. Nawet bowiem jeżeli skarżący w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożył wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia. Sam bowiem dopuścił się w prowadzonym postępowaniu szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącego. Strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego działania organu, który prowadził postępowanie wadliwie, naruszając zasady ogólne tego postępowania.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.