Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr SKO.63.71.2023 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za wrzesień 2023 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza S. z 26 października 2023 r.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w S. kwotę 2192 (dwa tysiące sto dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. (dalej jako Spółdzielnia, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako SKO, Kolegium) z 18 kwietnia 2024 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za wrzesień 2023 r.

Rozpoznana sprawa była już przedmiotem orzekania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 marca 2025 r., III FSK 1352/24, uchylił w całości wyrok WSA w Olsztynie z 24 lipca 2024 r., I SA/Ol 203/24, o oddaleniu skargi, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Stan faktyczny sprawy jest stronom znany i został już opisany przez WSA w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z 24 lipca 2024 r., I SA/Ol 203/24. Niemniej wypada przypomnieć, że Burmistrz Miasta S. (dalej jako Burmistrz) otrzymał zawiadomienie z 3 października 2023 r. od podmiotu odbierającego odpady komunalne o stwierdzeniu, że odpady z nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] (dalej jako nieruchomość) są zbierane w sposób niesegregowany. Następnie organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wydał w tym zakresie postanowienie 12 października 2023 r. skierowane do Spółdzielni jako podmiotu reprezentującego Mieszkańców Nieruchomości przy ulicy [...] w S.

Decyzją z 26 października 2023 r. Burmistrz określił "dla Spółdzielni Mieszkaniowej (...)" (rozstrzygnięcie decyzji, karta nr 53 akt organu) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w tej sprawie. W wyniku odwołania wniesionego przez Spółdzielnię SKO wydało 18 kwietnia 2024 r. decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza.

Spółdzielnia, reprezentowana przez adwokata, wywiodła skargę do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium. Zarzuciła m.in. rażące naruszenie art. 247 § 1 pkt 5 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.), dalej jako O.p., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w sytuacji, gdy strona, co do której wydano decyzję, nie była podmiotem toczącego się postępowania administracyjnego. Skoro postępowanie toczyło się względem mieszkańców nieruchomości, to tym samym decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z tej przyczyny wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

WSA w Olsztynie wyrokiem z 24 lipca 2024 r., I SA/Ol 203/24, oddalił skargę Spółdzielni, uznając zasadność określenia Spółdzielni wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd wskazał, że w wydanych w sprawie decyzjach prawidłowo oznaczono skarżącą jako stronę postępowania.

Na skutek skargi kasacyjnej strony skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 marca 2025 r., III FSK 1352/24, uchylił w całości wyrok WSA w Olsztynie z 24 lipca 2024 r., I SA/Ol 203/24, o oddaleniu skargi, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

NSA uznał za trafny zarzut naruszenia przez organy art. 247 § 1 pkt 5 O.p., zgodnie z którym organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Kolejno powołał art. 207 § 2, art. 165 § 1, 2 i 4 oraz art. 120–129 O.p. i podał, że w wydanym w rozpoznanej sprawie postanowieniu o wszczęciu postępowania jako stronę wskazano Mieszkańców Nieruchomości przy ulicy [...] w S. Organ zdecydował więc, że postępowanie będzie prowadzone wobec tych Mieszkańców Nieruchomości, a zatem to oni, jako strona postępowania, mogli być adresatem decyzji (o ile posiadali podmiotowość prawnopodatkową, ale ta kwestia nie jest przedmiotem skargi kasacyjnej) kończącej wszczęte postępowanie. Tymczasem adresatem decyzji uczyniono zupełnie inny podmiot, tj. Spółdzielnię. Bezsprzecznie decyzja organu pierwszej instancji kończąca wszczęte postanowieniem postępowanie, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co wypełnia przesłankę z art. 247 § 1 pkt 5 O.p. Błąd ten powielił organ odwoławczy, a WSA niezasadnie uznał, że nie doszło do naruszenia tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 18 kwietnia 2024 r. poddana powtórnej ocenie tut. Sądu, wskutek wyroku kasacyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2025 r., III FSK 1352/24. WSA w Olsztynie, obecnie rozpoznający sprawę, jest związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA w powołanym wyroku, na podstawie art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie, nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II GSK 808/09).

Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie NSA wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA.

W omawianym wyroku kasacyjnym III FSK 1352/24 NSA uwzględnił zarzut naruszenia art. 247 § 1 pkt 5 O.p., zgodnie z którym organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Sąd odwoławczy w pełni podzielił stanowisko tego Sądu wyrażone w wyroku z 30 października 2024 r., III FSK 492/24, dotyczącym tożsamego zagadnienia prawnego i posłużył się argumentacją tego orzeczenia w uzasadnieniu. W wykonaniu wyroku NSA z 30 października 2024 r., III FSK 492/24, WSA w Olsztynie wyrokiem z 27 marca 2025 r., I SA/Ol 116/25, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta S.

Mając na uwadze stanowisko NSA, tut. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, doszedł do przekonania, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 247 § 1 pkt 5 O.p., której skutkiem jest stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu wskutek zawiadomienia z 3 października 2023 r. podmiotu odbierającego odpady o stwierdzonych naruszeniach obowiązku segregacji śmieci. NSA zwrócił we wskazanym wyroku kasacyjnym III FSK 1352/24 uwagę, że zgodnie z art. 165 § 4 O.p. datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. W postanowieniu tym wskazywana jest strona postępowania, a doręczenie jej omawianego postanowienia jest zasadniczą przesłanką skuteczności wszczęcia postępowania. Jest to reguła, od której przepisy Ordynacji podatkowej nie przewidują wyjątków. W judykaturze przyjmuje się, że czynności dokonywane przed momentem wszczęcia postępowania podatkowego nie wywołują żadnych skutków prawnych, gdyż przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania nie toczy się żadne postępowanie. Dopiero od chwili skutecznego wszczęcia postępowania mogą być w pełni realizowane ogólne zasady postępowania podatkowego wynikające z art. 120–129 O.p. Zatem bez wszczęcia postępowania podatkowego wobec strony nie jest możliwe jego prowadzenie – ergo zakończenie wydaniem decyzji. Nie jest możliwe zakończenie czegoś co nie istnieje.

W rozpoznawanej ponownie sprawie kluczowe okazało się wszczęcie postępowania wobec mieszkańców nieruchomości przy ulicy [...] w S. Spółdzielnia natomiast została wskazana jako podmiot reprezentujący Mieszkańców Nieruchomości. W ten sposób Burmistrz zdecydował, że postępowanie będzie prowadzone wobec Mieszkańców Nieruchomości, a zatem to Mieszkańcy Nieruchomości, określeni jako strona postępowania, mogli być adresatem decyzji kończącej wszczęte postępowanie (o ile posiadali podmiotowość prawnopodatkową, ale ta kwestia nie jest przedmiotem skargi kasacyjnej, co odnotował NSA w wyroku z 4 marca 2025 r., III FSK 1352/24). Tymczasem adresatem decyzji uczyniono zupełnie inny podmiot, tj. Spółdzielnię. Z powyższego wynika, że decyzja kończąca postępowanie wszczęte postanowieniem z 12 października 2023 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co wypełnia przesłankę z art. 247 § 1 pkt 5 O.p.

Należy przy tym przypomnieć, że decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna być skierowana i doręczona do strony postępowania, zgodnie z regułami określonymi w art. 144-154c O.p. w związku z art. 6q ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 ze zm.), dalej jako u.c.p.g. Z art. 6q ust. 1 wynika, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy O.p., z zastrzeżeniami tam wymienionymi. Decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana właściwemu podmiotowi, będącemu stroną postępowania. Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Doręczenie powoduje utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy, organ nie może wycofać się z zajętego w decyzji stanowiska co do załatwienia sprawy czynnościami pozaprocesowymi, lecz może to nastąpić tylko w ramach przepisów procesowych. W ocenie Sądu z powyższego wynika, że decyzja powinna być skierowana do właściwie określonej strony postepowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 marca 2025 r., I SA/Ol 116/25).

Jak zauważył NSA w wyroku kasacyjnym III FSK 1352/24, wpisanie w postanowieniu o wszczęciu postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej w S. jako podmiotu reprezentującego Mieszkańców Nieruchomości przy ulicy [...] w S. nie oznacza, że Spółdzielnia stała się stroną postępowania wszczynanego tym postanowieniem. Według Słownika Języka Polskiego wyraz reprezentować znaczy «występować i działać w czyimś imieniu» (https://sjp.pwn.pl/slowniki). Synonimem tego wyrazu jest "być czyimś przedstawicielem", "być reprezentantem" (https://synonim.net).

Nie można zatem twierdzić, że Spółdzielnia jako podmiot reprezentujący Mieszkańców Nieruchomości stała się stroną tego postępowania i w stosunku do niej powinny być wydawane i doręczane decyzje. Należy podkreślić, że postępowanie od chwili jego wszczęcia przez Burmistrza toczyło się wobec wskazanych mieszkańców. Skierowanie zatem decyzji wydanych w pierwszej i drugiej instancji wobec skarżącej Spółdzielni jako strony postępowania wypełnia przesłankę zawartą w art. 247 § 1 pkt 5 O.p., który ma w sprawie zastosowanie na podstawie art. 6q ust. 1 u.c.p.g. Stroną postępowania podatkowego nie jest bowiem podmiot, który występuje w imieniu tej strony. Przytoczony więc zapis o tym, że Spółdzielnia reprezentuje podmiot wobec którego jest wszczynane postępowanie, pozostaje bez wpływu na to kto jest jego stroną.

Wadliwość zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w zakresie wystąpienia przesłanki zawartej w art. 247 § 1 pkt 5 O.p. jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi staje się przedwczesne.

W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził w punkcie I sentencji wyroku nieważność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z 26 października 2023 r. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz uwzględni uwagi przedstawione powyżej w powiązaniu z wyrokiem kasacyjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2025 r., III FSK 1352/24.

W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł również w pkt II. sentencji wyroku o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.