Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S.-J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 668/17 w sprawie ze skargi M.S.-J. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [..] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 668/17 Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M.S.-J. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W skardze kasacyjnej M.S.-J. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie:

- art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016, poz. 599 - tekst jednolity; zwanej dalej "u.p.e.a.") poprzez uznanie, iż stanowisko skarżącej zmierza do rewizji merytorycznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2013 r., jak również, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności zgłaszanych zastrzeżeń co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną;

- art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż obowiązek stwierdzony decyzją z dnia [...] 2013 r. w dalszym ciągu nie został przez skarżącą wykonany;

- art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania wypełnia przesłanki uznania go za budynek.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje co do zasady obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] 2013 r. lecz stoi na stanowisku, iż organ egzekucyjny żąda od niej czynności wykraczającej poza zakres czynności objętych tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny jest zobowiązany do zbadania, czy na skutek podjętych przez dłużnika działań doszło do spełnienia obowiązku administracyjnego, czy też nie - a taka czynność wymaga interpretacji obowiązku wynikającego z orzeczenia PINB, zwłaszcza w sytuacji, gdy egzekucja dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny realizuje w trybie egzekucji własne decyzje, to odpadają przesłanki, które dyktowały zakaz badania sprawy z punktu widzenia merytorycznego.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że organ egzekucyjny domaga się wykonania obowiązku, który faktycznie został już przez nią wykonany. Zakres tego obowiązku wynika z treści decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie [...], którą nakazano rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego bez zgłoszenia właściwemu organowi, w miejscu po istniejącym budynku gospodarczym na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...], obr. [...] przy Al. M. w B.. Rozważania Sądu I instancji dotyczące konstrukcji prawnej pojęcia "budynek" są chybione, albowiem w uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd nie odnosi się do użycia w sentencji decyzji PINB legalnego pojęcia "budynku gospodarczego". W ocenie skarżącej kasacyjnie przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] 2013 r. była rozbiórka samowoli budowlanej w postaci budynku gospodarczego zrealizowanego w miejscu po istniejącym budynku gospodarczym. Organ I instancji - wobec braku kwestionowania legalności wcześniej istniejącego budynku gospodarczego - jako punkt wyjściowy do oceny zakresu dokonanej przez skarżącą samowoli mógł przyjąć wyłącznie zakres dokonanych przez nią prac, albowiem obowiązek określony w decyzji odwoływał się do samowoli budowlanej w postaci budynku gospodarczego zrealizowanego w miejsce istniejącego wcześniej budynku gospodarczego. Z bezspornych ustaleń poczynionych w toku postępowania, samowola budowlana skarżącej polegała na postawieniu (odbudowie) konstrukcji nietrwale związanej z gruntem w postaci dwóch ścian budynku gospodarczego, dachu oraz bramy garażowej. Betonowa wylewka, która jest przedmiotem egzekucji, istniała bezspornie w tym samym miejscu nie tylko jako pozostałość po wcześniej istniejącym, murowanym budynku gospodarczym, zniszczonym przez D.K., ale i wcześniej - jako element utwardzenia całości powierzchni przedmiotowej nieruchomości. Wskazywał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1529/13, dokonując tym samym wiążącej wykładni zakresu obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Samowolnie wykonane roboty budowlane obejmowały faktycznie realizację dwóch ścian wykonanych z płyt OSB, dachu i bramy garażowej i w tym zakresie zostały zlikwidowane. Pozostałe części tego obiektu składały się z istniejących już wcześniej dwóch ścian - stanowiących jednocześnie murowane ogrodzenie nieruchomości, na której przedmiotowy budynek gospodarczy był posadowiony oraz betonowej wylewki, która istniała już wcześniej jako pozostałość poprzedniego budynku gospodarczego oraz jeszcze wcześniej jako element utwardzenia całego gruntu na przedmiotowej nieruchomości. Obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] 2013 r. nie określa budynku gospodarczego jako "budynku" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, gdyż wykonane przez skarżąca elementy nie były trwale związane z gruntem. Rozbiórka elementów w postaci ściany, dachu oraz garażu nie wymagała przeprowadzenia żadnych prac budowlanych, a z jego elementów - po uzupełnieniu o dwie dodatkowe ściany - można byłoby złożyć garaż w każdym innym miejscu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie organ egzekucyjny powinien ograniczyć się do egzekucji obowiązku, który wynika z przedmiotowej decyzji. Jeżeli zaś sentencja decyzji PINB, która ma być wyegzekwowana w toku niniejszego postępowania, jest nieprecyzyjna (nawet jeżeli nie zwróciły na to uwagi organy oraz sądy w postępowaniu ".merytorycznym"), to prowadzenie na jej podstawie egzekucji jest niedopuszczalne. To na organie administracyjnym, będącym jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym w niniejszym postępowaniu, spoczywał obowiązek precyzyjnego określenia przedmiotu podlegającego rozbiórce. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego bezspornie zostało ustalone, iż samowola skarżącej polegała wyłącznie na postawieniu ścianek budynku gospodarczego (tzw. "odbudowie"), to decyzja nie mogła obejmować żadnego szerszego zakresu, w tym betonowej płyty, która nie była przedmiotem samowoli.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej bądź ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Przed przystąpieniem do rozpoznania złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie podziela stanowiska organu administracji publicznej w zakresie podstaw odrzucenia skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku organu administracji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna M.S.-J. spełnia wymogi formalne określone w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wskazano bowiem przepisy, jakich naruszenia w ocenie M.S.-J. miałby dopuścić się Sąd I instancji. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie przepisów postępowanie jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego. Jednak w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. Mając na uwadze treść uchwały z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ograniczenie się autora skargi kasacyjnej do wskazania w ramach podstaw kasacyjnych jedynie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie stanowi przeszkód do rozpoznania złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż badając dopuszczalność egzekucji organ nie jest uprawniony do badania zarzutów strony, co do zasadności egzekwowanego obowiązku. Konsekwencją tego uchybienia jest w ocenie autora skargi kasacyjnej, błędne ustaleniu zakresu rozbiórki nakazanej decyzją PINB z dnia [...] 2013 r.

Wskazać trzeba, że celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie stanowi zatem kontynuacji postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji podlegających wykonaniu. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a., obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny.

Skarżąca kasacyjnie powołując się na treść art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stwierdziła, iż egzekucja jest niedopuszczalna, bowiem roboty nakazane w decyzji PINB zostały już wykonane, zatem egzekwowany obowiązek nie istnieje. W ocenie skarżącej kasacyjnie samowolnie wykonane roboty budowlane obejmowały wykonanie dwóch ścian wykonanych z płyt OSB, dachu i bramy garażowej i w tym zakresie roboty te zostały wykonane.

Zaznaczyć jednak trzeba, że badanie dopuszczalności egzekucji, o którym mowa w art. 29 § 1 u.p.e.a. w toku postępowania zmierzającego do wyegzekwowania nakazu rozbiórki, nie uprawnia organu egzekucyjnego, a następnie sądu administracyjnego do weryfikowania zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się bowiem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję. Do tego celu służą środki dostępne w toku postępowania zwykłego zakończonego decyzją nakładającą określone obowiązki (odwołanie) bądź nadzwyczajnego - w razie wystąpienia kwalifikowanych wad aktu (wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego lub o stwierdzenie nieważności decyzji). Dlatego też Sąd I instancji trafnie uznał, że w toku postępowania egzekucyjnego organ nie był uprawniony do badania zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych, a zobowiązany był skontrolować czy zakres robót określony w decyzji PINB został wykonany.

W rozpoznawanej sprawie organy egzekucyjne prowadzą egzekucję obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] 2013 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb [...] przy Al. M[...] w B.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] 2013 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1529/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę od powyższej decyzji WINB, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, nie sposób podzielić argumentację skarżącej kasacyjnie, iż zakresem nakazu rozbiórki została objęta tylko część budynku gospodarczego – nieobejmującego betonowej wylewki. W decyzji PINB w sposób jednoznaczny określono, że rozbiórce powinien podlegać budynek gospodarczy, a nie jego część nieobejmująca wylewki betonowej . Taką interpretację obowiązku wynikającego z decyzji PINB potwierdza uzasadnienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia z dnia 25 lutego 2014 r., w którym wskazano, że na ww. działce "stoi obiekt, którego jedną ścianę stanowi istniejący budynek murowany gospodarczy, a drugą - murowane ogrodzenie. Dwie pozostałe ściany były zniszczone przez uczestnika. W ramach likwidacji zniszczeń wykonano roboty budowlane polegające na odbudowie rozebranych, istniejących wcześniej ścian murowanych obiektu budowlanego i zastąpiono je w części płytami OSB na drewnianych stelażach. Jak ustalił organ, obiekt nie pokrywa się wymiarami z uprzednio istniejącą w tym miejscu zabudową. Według ustaleń organu obecna kubatura jest większa od powierzchni obiektu zajmowanej uprzednio".

W konsekwencji twierdzenia skarżącej kasacyjnie, jakoby obowiązek nie obejmował wylewki betonowej nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Chybiona jest argumentacja skarżącej kasacyjne, iż przyjęcie stanowiska Sądu I instancji, w konsekwencji nakazuje też uznać, że rozbiórce powinny podlegać również dwie pozostałe ściany budynku. Skarżąca kasacyjnie pomija bowiem istotną okoliczność, że ściany te zarówno przed wykonaniem spornych robót budowlanych, jak i aktualnie, stanowią element konstrukcyjny innych obiektów budowlanych.

W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów egzekucyjnych, iż prowadzenie egzekucji było dopuszczalne ponieważ obowiązek rozbiórki został jednoznacznie określony w decyzji PINB z dnia [...] 2013 r. i decyzja ta jest prawomocna. W toku czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne ustalono, że obowiązek ten nie został wykonany. Zasadnie zatem organy egzekucyjne nie uwzględniły zarzuty nieistnienia obowiązku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.