Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1222/24 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r., nr KOA/578/Oś/21 w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz O. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 9 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1222/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w O., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 grudnia 2021 r., nr KOA/578/Oś/21 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 28 grudnia 2020 r., nr 774/20/OS w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska, a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz O. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: spółka, skarżąca) kwotę 13958 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) i w skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 2490) w zw. z art. 285 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1291 ze zm.; dalej: p.o.ś.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla zastosowania preferencyjnej stawki opłaty za składowanie odpadów w 2018 r., nie było konieczności wykazania zgodności odpadu o kodzie 19 05 99, stanowiącego stabilizat, badaniami przeprowadzonymi za miesiące październik-grudzień 2018 r., w których to miesiącach skarżąca nie umieszczała odpadów na składowisku;

2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 286 ust. 6 p.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 grudnia 2018 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (Dz.U. z 2018 r., poz. 2527), podczas gdy w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (Dz.U. z 2014 r., poz. 274).

Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie SKO oświadczyło, że zrzeka się praw do rozpatrzenia skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że opłata pomniejszona jest ustalana w stosunku do określonego sposobu korzystania ze środowiska, a więc składowania odpadów o mniejszej szkodliwości dla środowiska, co pozwala udzielić w tym zakresie ulgi dla podmiotu składującego odpady. Z uwagi na ustalanie opłaty w stosunku do danego roku kalendarzowego korzystania ze środowiska, w ocenie SKO oczywistym jest, że w całym tym okresie odpady składowane powinny być tak samo kwalifikowane (spełniać wymogi), co do oddziaływania na środowisko.

Kolegium stoi na stanowisku, że nie można przyjąć, gdyż nie wynika to z rozporządzenia, aby wolą prawodawcy było wprowadzenie warunku, że skorzystanie z opłaty pomniejszonej jest związane zawsze z przeprowadzeniem cyklu badań w okresie 12 miesięcy w danym roku. Z tegoż wynika, że jeśli badania przeprowadzone w kolejnych, następujących po sobie 12 miesiącach wykazują spełnienie parametrów warunkujących zastosowanie ulgi w opłacie, to kolejne badania należy wykonywać raz na kwartał.

Organ podkreślił, że w warunkach niniejszej sprawy spółka, przy piśmie z 18 grudnia 2019 r., załączyła wyniki badań laboratoryjnych stabilizatu, przeprowadzone w 12 kolejnych próbach, od września 2017 r. do września 2018 r., potwierdzające spełnienie parametrów określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska. Tym samym ustalenia wymagało, czy w grudniu 2018 r. przeprowadzone zostały badania odpadu o kodzie 19 05 99, składowanego na składowisku odpadów, skoro przedłożone badania laboratoryjne za okres od września 2017 r. do września 2018 r. wykazały spełnienie przez stabilizat parametrów wynikających z rozporządzenia. Wskazano, że skoro opłata związana jest ze składowaniem odpadów w danym roku kalendarzowym, to przez ten cały okres odpady powinny spełniać parametry pozwalające zastosować stawkę obniżoną. Z tegoż właśnie powodu prawodawca wyraźnie określił, że spełnienie przez stabilizat parametrów, o których mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, potwierdza się badaniami laboratoryjnymi wykonanymi raz w miesiącu, a po spełnieniu przez stabilizat wymaganych parametrów w 12 kolejnych próbach - raz na kwartał. Tym samym przepis ten podkreśla konieczność ciągłego monitoringu parametrów dla uzyskania ulgi w postaci obniżonej stawki opłaty. Z tej okoliczności oraz z rocznego charakteru opłaty należy wywodzić, że spełnienie parametrów musi odnosić się do całego w danym roku okresu składowania opadów.

Zauważono, że prawodawca wyraźnie określił, iż badania mają potwierdzać spełnienie parametrów w kolejnych miesiącach dla możliwości zastosowania ulgi w postaci zmniejszeni częstotliwości tych badań. Tak więc przepis ten podkreśla konieczność ciągłego monitoringu parametrów dla uzyskania ulgi. Z tej okoliczności oraz z charakteru opłaty (jej coroczności) należy wywodzić, że spełnienie parametrów musi odnosić się do całego w danym roku okresu składowania opadów.

Organ wskazał, że skarżąca nie posiadała dla odpadów umieszczonych na składowisku badań wymaganych za 2018 r. Prawidłowo pełnomocnik skarżącej wskazał, że opłatę, o której mowa w art. 273 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, uiszcza się w związku ze składowaniem odpadów, które polega na ich złożeniu na składowisku odpadów celem ich bezterminowego przechowywania.

Skarżąca przedłożyła bowiem wyniki badań laboratoryjnych stabilizatu, przeprowadzone w 12 kolejnych próbach, od września 2017 r. do września 2018 r., wyjaśniając, że jedynie w miesiącach październiku, listopadzie i grudniu 2018 r. nie wytworzono odpadów o kodzie 19 05 99, tym samym do instalacji do składowania odpadów innych niż obojętne i niebezpieczne zlokalizowanej w O. przy ul. [...] nie został przekazany odpad o powyższym kodzie. W ocenie Kolegium, powyższe nie zwalniało skarżącej z przeprowadzenia w grudniu 2018 r. badań kwartalnych stabilizatu składowanego na terenie zakładu w 2018 r.

Ponadto wskazano, że Sąd I instancji błędnie zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (Dz.U. z 2018 r., poz. 2527), podczas gdy w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (Dz.U. z 2014 r., poz. 274). Powyższe wynika z faktu, że rozporządzenie z dnia 13 grudnia 2018 r. weszło w życie z dniem 1 stycznia 2019 r., a tym samym nie może nie określać zasad sprawozdawczości obowiązującej dla opłaty za rok 2018 r. Z tegoż samego powodu przepisy ww. rozporządzenia nie mogą stanowić podstaw do wykładni przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 2490).

Pismem z 27 listopada 2024 r. (złożonym z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.), w odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka O. sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. poz. 2490 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r.) w zw. z art. 285 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973; dalej: p.o.ś.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla zastosowania preferencyjnej stawki opłaty za składowanie odpadów w 2018 r., nie było konieczności wykazania zgodności odpadu o kodzie 19 05 99, stanowiącego stabilizat, badaniami przeprowadzonymi za miesiące październik-grudzień 2018 r., w których to miesiącach skarżąca nie umieszczała odpadów na składowisku.

Skarżący kasacyjnie organ argumentował, że z charakteru opłaty (jej coroczność) należy wywodzić, że spełnienie parametrów pozwalających na zastosowanie stawki preferencyjnej opłaty musi odnosić się do całego w danym roku składowania odpadów.

Argumentacja ta jest błędna, albowiem jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów (art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś). Zgodnie zaś z art. 297 p.o.ś. opłatę za składowanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem art. 293 ust. 1 i 3-5.

Z przepisów p.o.ś. wynika więc w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, że obowiązek dotyczy ponoszenia przedmiotowej opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Wniosek taki wysnuć można także w oparciu o treść art. 290 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. zgodnie, z którym górną jednostkową stawkę opłaty za korzystanie ze środowiska powiązano z umieszczeniem 1 Mg odpadów za składowisku.

Należy podzielić w pełni wywody Sądu I instancji, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za korzystanie ze środowiska jako wydane w oparciu o przepisy p.o.ś. określa jednostkowe stawki opłat za umieszczenie odpadów na składowisku. Wynika to zarówno z § 3 ust. 1, jak i z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Przepisy te dotyczą jednostkowych stawek opłat wiążąc je z czynnością, jaką jest umieszczenie odpadów na składowisku.

Za takim rozumieniem powyższych przepisów przemawia także § 3 ust. 3 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. w powiązaniu z wzorem wykazu zawierającego informacje o składowanych odpadach oraz informacje o wysokości należnych opłat zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (Dz.U. poz. 2527).

Przywołany § 3 ust. 3 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. stanowi, że spełnienie przez stabilizat parametrów, o których mowa w ust. 2, potwierdza się badaniami laboratoryjnymi wykonanymi raz w miesiącu, a po spełnieniu przez stabilizat wymaganych parametrów w 12 kolejnych próbach - raz na kwartał, przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przy czym próbki do badań pobiera przedstawiciel tego laboratorium.

We wzorze wykazu zawierającego informacje o składowanych odpadach oraz informacje o wysokości należnych opłat zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2018 r., w kolumnie 2 tabeli B (dla rodzaju odpadów o kodach 19 05 99 i 19 06 04 wytwarzanych w procesach mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych będących stabilizatem) wzoru należy wpisać informacje o instalacji, z której pochodzą odpady kierowane składowania i badanej partii (dostawie) odpadów.

Podzielić więc należy stanowisko Sądu I instancji, że badaniu podlegać ma określona partia (dostawa odpadów) kierowanych do składowania, a więc umieszczanych na składowisku, a nie odpadów już tam składowanych.

Rację należy przyznać także Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, który wskazał na wątpliwości co do technicznych możliwości przebadania określonej partii odpadów, w przypadku składowania odpadów nieselektywnych, po ich umieszczeniu na składowisku, to jest w czasie kiedy są one już składowane.

Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności omawianego zarzutu skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 286 ust. 6 p.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, podczas gdy w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (Dz.U. poz. 274 ze zm.).

W odniesieniu do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.

W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

W omawianym zarzucie skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 286 ust. 6 p.o.ś., który to przepis upoważnia ministra właściwego do spraw klimatu do określenia w drodze rozporządzenia:

1) sposobu przedkładania wykazów, o których mowa w ust. 1, i wymagań z tym związanych,

2) formy i postaci wykazów, o których mowa w ust. 1,

3) wzorów wykazów, o których mowa w ust. 1

- mając na względzie konieczność ustalenia i weryfikacji zakresu korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat, a także jednolitego sposobu ich przedstawiania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu przepis ten został naruszony poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 grudnia 2018 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, podczas gdy w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat.

Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje więc zastosowania konkretnych, szczegółowo wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów rozporządzenia, jak wymaga tego konstrukcja skargi kasacyjnej, lecz wskazuje na całość regulacji zawartych w tych aktach wykonawczych, co przesądza o niezasadności skargi.

Dodać jednak należy, że informacje zawarte w wykazie, o którym mowa w art. 286 ust. 1 p.o.ś. dotyczyły 2018 r., a podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany był do ich złożenia do 31 marca 2019 r. W tej dacie aktem obowiązującym było rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 grudnia 2018 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat. Zasadnie więc Sąd I instancji swoje rozważania oparł na powyższym akcie wykonawczym.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.