Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1185/18 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 6 sierpnia 2018 r. nr 9002-2018-008847 w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. M. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1185/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 - dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę H. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 6 sierpnia 2018 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 13 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Inowrocławiu wpłynął wniosek H. M. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2013, w którym producent rolny ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

W dniach od 25 listopada 2013 r. do 2 grudnia 2013 r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona kontrola na miejscu w ramach programu rolnośrodowiskowego. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości na wskazanych działkach rolnych. Strona otrzymała kopię raportu z czynności kontrolnych i nie wniosła zastrzeżeń od wyników kontroli.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Inowrocławiu w dniu 9 czerwca 2014 r. wydał decyzję, na mocy której przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionował zmniejszenie płatności w stosunku do działek objętych kontrolą.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu w dniu 24 września 2014 r. wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 16 października 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Inowrocławiu wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, w ramach wariantów: 4.1, 4.3, 4.6, 4.7 i 5.1 w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, natomiast w ramach pakietu 4.10 płatność przyznano do powierzchni zadeklarowanej we wniosku.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu, w wyniku rozpatrzenia kolejnego odwołania strony wydał w dniu 11 stycznia 2016 r. decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy, a także przyczyn, dla których powierzchnie części działek rolnych uległy pomniejszeniu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Inowrocławiu wydał w dniu 31 maja 2017 r. decyzję, na mocy której przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, co było następstwem nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli na miejscu. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący w dniu 19 czerwca 2017 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu, w wyniku rozpatrzenia odwołania strony wydał w dniu 22 sierpnia 2017 r. decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Inowrocławiu nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w związku z czym w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie przyznania płatności.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Inowrocławiu, działając m.in. na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej jako ustawa o wspieraniu) wydał w dniu 9 maja 2018 r. decyzję, na mocy której przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Pomniejszenie kwot należnej producentowi płatności w ramach zadeklarowanych wariantów programu rolnośrodowiskowego było następstwem przedeklarowania powierzchni uprawnionej do płatności.

W dniu 25 maja 2018 r. skarżący, zaskarżył wskazaną decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie uchylenie decyzji i orzeczenie zgodnie z żądaniem wyrażonym we wniosku.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu, w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, wydał w dniu 6 sierpnia 2018 r. decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że kontrole administracyjne prowadzone są na podstawie powierzchni referencyjnych systemu LPIS wyznaczonych w oparciu o ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Co do pomniejszeń powierzchni przez organy, skarżący nie przedstawił dowodów, które podważyłyby ustalenia kontrolujących w zakresie rzeczywistego obszaru deklarowanych działek. Pomniejszenie przez organ powierzchni kwalifikującej do otrzymania płatności jest natomiast wynikiem łącznego uwzględnienia wyników kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie art. 147 §1 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, a także w związku z art. 7, 77 §1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji kiedy art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, nie zwalnia organu administracji publicznej od stosowania art. 7 i 77 §1 k.p.a. i w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, że to na skarżącym spoczywał ciężar udowodnienia, jakie działki i ich powierzchnie objęte są płatnością, podczas gdy to organ powinien udowodnić, iż wniosek zawiera błędne wskazania,

2. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, a także w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie przepisu ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uznaniu, iż w postępowaniu przed organami administracji publicznej art. 7 i 77 §1 k.p.a. nie mają zastosowania i w konsekwencji przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącego i błędnym przyjęciu, że skoro skarżący nie wykazał, iż jego wniosek zawierał właściwe dane, ponosi negatywne konsekwencje ciężaru dowodu w znaczeniu materialno-prawnym,

3. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, a także w związku z art. 7, 77 §1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne niezastosowanie przepisu ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu przed organami administracji publicznej art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania i w konsekwencji nie wyjaśnienie rozbieżności wynikających z różnych wyników kontroli prowadzonych przez organ administracji publicznej,

4. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, a także w związku z art. 7, 77 §1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu przed organami administracji publicznej i błędnym przyjęciu, że kontrola dokonywana w terenie nie była w stanie ustalić rzeczywistej powierzchni działek, która to powierzchnia objęta jest płatnością,

5. naruszenie art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, a także w związku z art. 7, 77 §1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne niezastosowanie przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu przed organami administracji publicznej art. 7 i 77 §1 k.p.a. nie mają zastosowania i konsekwencji błędne przyjęcie, iż pomiędzy kontrolami, jakie organy przeprowadzały wobec skarżącego, nie istnieją rozbieżności,

6. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, a także w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie przepisu ustawy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, iż w postępowania przed organami administracji publicznej art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania i w konsekwencji nieuwzględnienie przyczyn wydawania przez organ II instancji wcześniejszych decyzji kasatoryjnych, w których wyraźnie organ II instancji wskazywał na te okoliczności, które zdaniem Sądu I instancji nie mają w tej sprawie żadnego znaczenia, gdyż organ nie był zobowiązany dążyć do ustalania prawdy obiektywnej,

7. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie istniały podstawy do oddalenia skargi ze względu na uchybienia, których dopuściły się organy administracji publicznej polegające na naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim nie wyjaśnieniu, jaka rzeczywiście powierzchnia gruntów rolnych skarżącego powinna być objęta wnioskiem o własność, kiedy to między organami a skarżącym istniała w tym zakresie rozbieżność.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując z kolei do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy ją poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).

Na autorze skargi kasacyjnej spoczywa obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18 publ. CBOSA).

Przytoczenie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej w zakresie sformułowania zarzutów. W ramach pierwszych sześciu zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., który dotyczy kontroli działalności administracji publicznej, ale nie w zakresie objętym przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei, przepis art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. odnosi się do kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje zatem, że przywołany przez skarżącego kasacyjnie przepis nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie, ponieważ dotyczy on skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, a nie skargi na decyzję administracyjną, która stanowi przedmiot zaskarżenia w rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawie. Tym samym Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 147 § 1 p.p.s.a.

Dopiero w ostatnim zarzucie autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie istniały podstawy do oddalenia skargi ze względu na uchybienia, których dopuściły się organy administracji publicznej polegające na naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim nie wyjaśnieniu, jaka rzeczywiście powierzchnia gruntów rolnych skarżącego powinna być objęta wnioskiem o własność, kiedy to między organami a skarżącym istniała w tym zakresie rozbieżność.

Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że na przytoczonej podstawie ustawy o wspieraniu, organ nie miał obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie składanych przez skarżącego oświadczeń we wniosku o pomoc. Odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 702/19, (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że przepis art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2017 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 jasno wskazuje na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Wynika to z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może więc sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń, lecz powinien wykazać się aktywnością w dostarczeniu materiału dowodowego. Tymczasem skarżący kasacyjnie ograniczył się w zasadzie do twierdzeń dotyczących podmokłości i zadrzewienia terenu jako przyczyn częściowego zaciemnienia fragmentów działek. Z kolei, w wyroku z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt I GSK 1740/18, (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że w świetle art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu organy nie są zobowiązane do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. W tym świetle uprawnione jest twierdzenie, że na skarżącym kasacyjnie spoczywał ciężar wykazania, że rzeczywiście spełnia warunki uzyskania płatności, natomiast organ nie był zobowiązany do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).