II OSK 2229/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-06-20	
Data wpływu	2020-09-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Robert Sawuła	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 865/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K., I. M., J. P., J. K., M. T. oraz P. C. i A. C. jako następców prawnych A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 865/19 w sprawie ze skargi A. Z., Z. K., I. M., J. P., J. K., M. T. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 865/19 oddalił skargi A. Z., Z. K., I. M., J. P., J. K. i M. T. na postanowienie Wojewody Łódzkiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...].

Drugim ze wskazanych wyżej rozstrzygnięć organ, działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a."), odmówił we wznowionym postępowaniu wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] w [...] pozwolenie na budowę trzech silosów zbożowych typu [...] z urządzeniami towarzyszącymi na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], obręb [...]).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. Z., Z. K., I. M., J. P., J. K. i M. T. zarzucając naruszenie:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 152 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, pomimo że zaistniała postawa wznowienia postępowania i opierała się na tym, iż strony bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżących wymienione przepisy naruszono także poprzez brak wnikliwej analizy sprawy oraz brak rzetelnego zbadania przesłanek wznowieniowych, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1, art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz § 8 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 81, dalej "r.ws.war.tech.") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112, dalej "r.ws.dop.poz.hał.") poprzez oddalenie skargi, pomimo iż organy nie uwzględniły wszystkich dostępnych na tym etapie okoliczności faktycznych i prawnych przy ocenie wystąpienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wstrzymania wykonania decyzji i oddalenia skargi;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, a w konsekwencji między innymi błędną ocenę, że nie wystąpiło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wstrzymania wykonania decyzji i oddalenia skargi.

4. art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, że projekt zagospodarowania terenu znajdujący się w aktach sprawy nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, a w szczególności nie zawiera wszystkich istniejących i projektowanych obiektów budowlanych oraz układu zieleni co powinno prowadzić do wezwania na podstawie art. 35 ust. 3 Prawo budowlane do usunięcia nieprawidłowości a w razie nieusunięcia nieprawidłowości do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. To w konsekwencji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. powinno stanowić wystarczającą przesłankę uprawdopodobniającą uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji;

5. art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, że projekt architektoniczno-budowlany nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, zwłaszcza nie zawiera pełnej charakterystyki ekologicznej oraz nie zawiera projektu w szczególności: czyszczalni, suszarni, wentylatorów, co powinno prowadzić do wezwania na podstawie art. 35 ust. 3 Prawo budowlane do usunięcia nieprawidłowości, a w razie nieusunięcia nieprawidłowości do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. To w konsekwencji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. powinno stanowić wystarczającą przesłankę uprawdopodobniającą uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowień obu instancji. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi inwestorka – [...] w [...] – wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie z [...] marca 2023 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie zawiadomił, że A. Z. oraz uczestniczka postępowania M. T. w dniu [...] grudnia 2020 r. zbyły nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w [...]. W [...] piśmie procesowym pełnomocnik wyjaśnił, że nabywcami nieruchomości i następcami prawnymi są P. C. i A. C.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów obejmujących w szczególności ocenę rzetelności zbadania materiału dowodowego, a co za tym idzie zaistnienia przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w zw. z art. 152 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 5 r.ws.war.tech. oraz § 2 r.ws.dop.poz.hał.

Podstawę prawną wydania postanowienia Wojewody poddanego kontroli Sądu pierwszej instancji stanowił art. 152 § 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania posiada kompetencję do wstrzymania z urzędu lub na żądanie strony wykonania decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Pojęcie "okoliczności sprawy" jest wprawdzie niedookreślone, ale należy przez nie rozumieć taką sytuację, gdy już prima facie, wyprzedzająco niejako, można bez większych wątpliwości stwierdzić, że finalnie dojdzie do uchylenia decyzji objętej wznowieniem. Natomiast użycie pojęcia "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo ma nastąpić wznowienie. Przyjąć zatem trzeba, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nawet ustalenie wskazujące na niewątpliwe istnienie przyczyny wznowienia nie przesądza samoistnie o jej wstrzymaniu. Skutek ten zachodzi dopiero po uprawdopodobnieniu, że wskutek zaistnienia przyczyny wznowienia dojdzie stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. do ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty i w jego ramach organ zobowiązany będzie uchylić decyzję dotychczasową na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Właściwy organ, wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji. Analizowana regulacja powinna być zatem oceniana w ścisłej łączności z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż do wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., jak też w przypadku, o którym mowa w art. 151 § 2 K.p.a. W wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2093/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, a ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonywana ściśle przez pryzmat możliwości prawnych pozwalających w świetle K.p.a. ją wzruszyć. Wskazuje się także, że o "prawdopodobieństwie uchylenia" decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1588/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). .

W niniejszej sprawie organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie oceniły, że nie zaistniało określone w art. 152 K.p.a. prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] w [...] pozwolenie na budowę obejmujące budowę trzech silosów zbożowych typu [...] z urządzeniami towarzyszącymi na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...].

Skarżący domagając się wstrzymania wykonania powyższej decyzji podnieśli szereg okoliczności dotyczących oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, a także podważali zgodność zamierzenia z prawem w kontekście oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, naruszenia norm z zakresu ochrony środowiska oraz także zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny, nie deprecjonując podnoszonych przez strony argumentów w wymienionych sferach jako dotyczących istoty sprawy, podkreśla stanowczo, że wywiedzione argumenty nie mogą – w każdym razie w tej konkretnej sprawie – stanowić podstawy do podważenia postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. wydanej na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Wprawdzie twierdzenia skarżących są nakierowane i mają przekonać organ o potrzebie uchylenia decyzji objętej wznowieniem, to jednak żadne z nich nie ma takiego oto charakteru, że prima facie pozwala stwierdzić, bez szczegółowej analizy stanu faktycznego oraz przepisów prawa, iż doszłoby w wyniku wznowienia do uchylenia kwestionowanej decyzji (innymi słowy: że zaistniałoby takie prawdopodobieństwo). Ujmując rozważane zagadnienie z innej perspektywy należałoby też zaznaczyć, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. nie może być wykorzystywana jako narzędzie "wyprzedzającego", w ramach postępowania wpadkowego, merytorycznego badania sprawy wznowieniowej. Strona żądająca wstrzymania wykonania decyzji objętej wznowieniem postępowania nie może oczekiwać, że w ramach badania "prawdopodobieństwa uchylenia" decyzji na potrzeby wydania postanowienia wstrzymującego właściwy organ będzie prowadził postępowanie wyjaśniające w takim samym zakresie i tak samo pogłębione, jak postępowanie wznowieniowe główne. Instytucja wstrzymania służyć może zatem uprawnionym tylko wówczas, gdy już w oparciu o czytelne i znane okoliczności sprawy, bez potrzeby dalszych wyjaśnień i analiz, wynik postępowania wznowieniowego jawi się jako przesądzony.

W kontekście dokonanych powyżej rozważań, w tym w szczególności specyfiki instytucji wstrzymania wykonania decyzji jako postępowania wpadkowego, zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej były nietrafne. W sprawie nie ujawniła się żadna jednoznaczna okoliczność wskazująca, że dojdzie do uchylenia decyzji objętej wznowieniem, natomiast skarżący nie mogli oczekiwać, że mimo to organ prowadzić będzie na potrzeby rozstrzygnięcia wpadkowego z art. 152 § 1 K.p.a. odrębne, dalsze i pogłębione postępowanie wyjaśniające, badając takie kwestie jak wymagania dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego, oddziaływania inwestycji na środowisko, jak i nieruchomości sąsiednie.

Z tych samych powodów jako opisane wyżej, nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że odnotował oczywiście argumenty skarżących, którzy w skardze kasacyjnej wyjaśniali, iż Wojewoda działał niekonsekwentnie, gdyż z jednej strony utrzymując 23 sierpnia 2019 r. w mocy postanowienie o odmowie wznowienia z art. 152 § 1 K.p.a. lakonicznie powołał się na fakt wydania przez Starostę decyzji z dnia 28 czerwca 2019 r. o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę objętego wznowieniem, a z drugiej strony niebawem sam decyzją z dnia [...] września 2019 r. uchylił decyzję Starosty, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wpływu na wynik sprawy. O ile można mieć zastrzeżenia co do rozstrzygnięcia Wojewody w kontekście zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), to zarazem trzeba pamiętać, że w toku postępowania administracyjnego obiektywnie nie ujawniły się "okoliczności sprawy wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Także skarżący takich okoliczności nie wskazali, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak o następującego po nim postępowania sądowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku [...] w [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego za sporządzoną odpowiedź na skargę kasacyjną, albowiem w przypadku jej oddalenia, o co wniósł uczestnik postępowania, art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a. przewiduje zwrot tych kosztów jedynie na rzecz skarżącego lub organu.