III SA/Wr 354/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-08-06	
Data wpływu	2014-05-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anna Moskała /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Guziński
Wanda Wiatkowska-Ilków	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II GSK 2536/14	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591;  art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572;  art. 90; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi O. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie budżetu Gminy Miejskiej w K. na 2014 rok oddala skargę.	
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Rada Miejska K. ustaliła budżet Gminy Miejskiej K. (dalej "uchwała budżetowa").

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. od niniejszej uchwały skarżący wywiódł skargę do tutejszego Sądu, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1, 2 i 4 ustawy o finansach publicznych w zw. z załącznikiem nr 2 i załącznikiem nr 1 do rządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących z zagranicznych źródeł oraz w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi, skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że prowadzi Niepubliczne Przedszkole "A" w K., zaś w dniu [...] kwietnia 2009 r. został wpisany do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Gminę Miasto K. Dalej skarżący wskazał w szczególności, że w uchwale budżetowej - w dziale 801 rozdział 80104 wskazano łącznie, jako źródło dochodów "Przedszkola" , w tym w § 0830 wpływy z usług. Również w części dotyczącej planowanych wydatków nie zostały wyodrębnione wydatki na dzieci w wieku żłobkowym. W dziale 801 wyodrębnione są wydatki na cele "oświata i wychowanie", w tym w rozdziale na "przedszkola". Wydatków na utrzymanie żłobków nie wyodrębniono w uchwale w dziale dotyczącym polityki społecznej, co narusza - zdaniem skarżącego - art. 39 ust. 1, 2 i 4 ustawy o finansach publicznych w zw. z zał. Nr 2 i 1 do rozporządzenia Ministra Finansów.

W dalszej części uzasadnienia skarżący stwierdził, iż uchwała w sprawie utworzenia przez Gminę zespołu przedszkolno - żłobkowego z roku 2007 została wydana bez podstawy prawnej, powołując się w tym zakresie na odpowiedź na interpelację nr 609 Ministra PiP.S. Wyjaśnił nadto, że jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika z brzmienia art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Skoro więc - zdaniem skarżącego - wydatki na dzieci w wieku żłobkowym nie są wyodrębnione w budżecie pod osobną pozycją, ich liczba automatycznie wpływa (zaniża) podstawę do obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniósła o jej oddalenie ewentualnie o odrzucenie skargi, gdyż w ocenie organu skarżący nie wykazał, że posiada legitymację czynną do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu ustawodawca zawarł katalog form działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy. W myśl art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Konkretyzację uprawnień kontrolnych sądów zawierają przepisy ustaw samorządowych, w tym przepisy u.s.g. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego.

Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust 1 u.s.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga spełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, Sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej K. z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w sprawie budżetu Gminy Miejskiej K. Skarga ta należy zatem do kategorii spraw wymienionych art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a.

W dalszej części - przystępując do badania legitymacji procesowej skarżącego - należy wskazać, że stosownie do unormowania art. 101 ust. 1 u.s.g. służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Nie jest to skarga powszechna, służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi, rzecznikowi praw obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę w tym trybie, musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę-prawno materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez skarżącego naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Skargę z art. 101 ust 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym – konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony uchwałą rady gminy (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1475/08, wyrok z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (tak wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 dostępny LEX nr 81964).

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę w niniejszym składzie, w rozpatrywanej sprawie skarżący nie przeprowadził jednak skutecznie dowodu naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na jego własną, indywidualną sytuację prawną.

Przedmiotem skargi jest uchwała budżetowa Gminy Miejskiej K. na 2014 r. Uchwała ta jest planem dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień czy zobowiązań osób trzecich. Taki charakter uchwały budżetowej wynika z przyjętej koncepcji samorządu terytorialnego, według której gmina, jako wspólnota jej mieszkańców, jest podmiotem prawa. Samorząd oznacza prawo do zarządzania określonym zakresem spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, w interesie mieszkańców. Zadania gminy realizowane są za pośrednictwem wybieralnych organów. Do uchwalenia budżetu uprawniona jest wyłącznie rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), a mieszkańcy nie mogą korygować budżetu w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Swoje uprawnienia w tym zakresie wynikające z przynależności do wspólnoty realizują natomiast przez udział w wyborach, a w określonych sytuacjach również w referendum (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Ke 136/09 oraz z dnia 24 października 2013 r. o sygn. akt I SA/Ke 424/13).

Podnieść należy, że w ocenie skarżącego jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały budżetowej Gminy Miejskiej K. na 2014 r. – jako prowadzącego Niepubliczne Przedszkole "A" w K. - wynika z brzmienia art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Skoro więc - zdaniem skarżącego - wydatki na dzieci w wieku żłobkowym nie są wyodrębnione w budżecie pod osobną pozycją, ich liczba automatycznie wpływa (zaniża) podstawę do obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

Tymczasem – podzielając w całości pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 313/11- wskazać należy, że stosownie do treści art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.), niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy (ust. 1). Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji (ust. 2a).

Powyższa regulacja wskazuje, że z ustawy o systemie oświaty wynika niewątpliwie uprawnienie dla szkoły niepublicznej – takiej jak w niniejszej sprawie - do otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 2a tej ustawy. Przepisy ustawy o systemie oświaty wskazują jednak jedynie (co uszło jednak uwadze skarżącego) przesłanki ustalenia wysokości dotacji. Kwota dotacji, jej wysokość wymaga konkretyzacji, w ramach uchwały jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W oparciu o powyższe rozwiązania, w tym postanowienia uchwały podjętej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego podejmuje czynności mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla konkretnej placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty tej placówce. Dla ustalenia dotacji, jej przyznania nie wystarczy więc samo określenie wysokości planowanej dotacji dla danej szkoły niepublicznej lub placówki oświatowej w uchwale budżetowej rady gminy (w niniejszej sprawie; Dział 801, rozdział 80104).

Wskazać zatem należy w tej sytuacji prawnej, że samo określenie wysokości planowanej dotacji dla określonego podmiotu w uchwale budżetowej rady gminy nie rodzi określonego uprawnienia, co do możliwości jej zaskarżenia. Uchwała budżetowa jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bowiem - co wymaga ponownego zaakcentowania - bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich, w odróżnieniu od uchwały opartej o upoważnienie wynikające z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, której zapisy regulują niewątpliwie uprawnienia, czy obowiązki osób trzecich. (zob.: Postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08; Wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., II GSK 320/07; Wyrok WSA w Opolu z dnia 11 grudnia 2009 r., I SA/OP 475/09).

W tym stanie rzeczy skarga na uchwalę budżetowa, jako wniesiona przez podmiot nieposiadający ku temu legitymacji procesowej, nie może zostać uwzględniona.