Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi Koła Łowieckiego "..." z siedzibą w [...] na bezczynność Urzędu Marszałkowskiego Województwa w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w graficznym wykresie granicy między obwodami łowieckimi p o s t a n a w i a odrzucić skargę.

W dniu 30 września 2015 r. Koło Łowieckie "..." w D. przesłało do Urzędu Marszałkowskiego skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach pismo datowane na dzień 26 września 2014 r., podpisane po uzupełnieniu jego braków przez dwóch członków zarządu, nazwane skargą na "bezczynność Urzędu Marszałkowskiego w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w graficznym wykresie granicy pomiędzy obwodami łowieckimi".

W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, że skarżące koło od kilku lat bezskutecznie próbuje uzyskać z Urzędu Marszałkowskiego sprostowanie graficznej części uchwały wyznaczającej granice obwodów łowieckich nr 98 i 77, położoną pomiędzy miejscowościami Szymanówka i Podszyn. Nakreślona w załączniku graficznym nr 2 do Uchwały Nr VII/139/07 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego granica tych obwodów, nie odpowiada bowiem jej opisowi zawartemu w załączniku Nr 1 do tej samej uchwały. Skarżący wskazał też na dotykające członków Koła Łowieckiego "..." w D. konsekwencje wskazanej omyłki, polegające na wszczęciu przeciwko jednemu z nich postepowań karnych z zarzutem kłusownictwa. Skarżący wyjaśnili również, że nie chodzi im o wytyczenie nowej granicy pomiędzy wskazanymi obwodami, do czego zmierza w swych odpowiedziach na ich wnioski organ, ale o sprostowanie popełnionego błędu.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu pierwszego żądania stwierdził, że sprawa nie podlega rozpatrzeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ponieważ nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż zarzucana w jej treści bezczynność nie dotyczy sprawy związanej z wydawaniem decyzji administracyjnej, postanowień administracyjnych, czy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Skarga nie może być również rozpatrzona na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, gdyż organy województwa nie pozostają w bezczynności prawodawczej. Delegacja ustawowa w zakresie ustalenia obwodów została wykonana poprzez podjęcie przez Sejmik Województwa Świętokrzyskiego uchwały nr VII/139/07 z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie podziału województwa świętokrzyskiego na obwody łowieckie. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie może natomiast stanowić podstawy do żądania nadania aktom prawa miejscowego treści określonej prze skarżącego w trybie postępowania sądowo-administracyjnego.

Marszałek Województwa uzasadnił żądanie odrzucenia skargi również tym, że wskazany w skardze jako strona Urząd Marszałkowski nie ma zdolności sądowej (art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Urząd ten nie stanowi bowiem osoby prawnej, ani też odrębnej jednostki organizacyjnej. Jest bowiem aparatem pomocniczym organów województwa.

Na wypadek merytorycznego rozpatrzenia skargi Marszałek Województwa wniósł również o jej oddalenie. Zarzucił niewykazanie interesu prawnego lub uprawnienia, które winno podlegać ochronie, jak również niewykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w wyniku zarzucanej bezczynności Urzędu Marszałkowskiego. Ponadto Urząd Marszałkowski nie może być adresatem zarzutu bezczynności w usunięciu oczywistej omyłki w ogłoszonym akcie prawa miejscowego, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 2011.197.1172), organem właściwym do prostowania oczywistych omyłek w ogłaszanych aktach prawnych w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego jest organ wydający dziennik urzędowy, czyli Wojewoda Świętokrzyski. Kolejny zarzut Marszałka Województwa Świętokrzyskiego dotyczył braku po stronie Urzędu Marszałkowskiego jakichkolwiek własnych kompetencji uchwałodawczych, przez co nie można mówić o bezczynności Urzędu Marszałkowskiego. Brak jest również normy prawnej nakazującej organom województwa, tj. Sejmikowi Województwa działającemu na podstawie projektów uchwał przygotowanych przez Zarząd Województwa, podjęcie uchwały zgodnie z treścią skargi. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi zauważono również, że skarżący zaniechał wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, czego wymaga art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Z przesłanych przez Urząd Marszałkowski akt sprawy wynika dodatkowo, że w 2014 roku przed wniesieniem skargi, Koło Łowieckie "..." D. kilkakrotnie zwracało się do Urzędu Marszałkowskiego o skorygowanie granic w załączniku graficznym nr 2 do Uchwały Nr VII/139/07 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 18 czerwca 2007 r. określającym granice obwodów łowieckich. Nastąpiło to w pismach z dnia 7 lutego 2014 r. (k. 9), z dnia 27 marca 2014 r. (k. 4) i z dnia 6 czerwca 2014 r. (k. 3). Na wnioski te odpowiadał z upoważnienia Marszałka Województwa Zastępca Dyrektora Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich i Środowiska w pismach z dnia 25 lutego 2014 r. (k. 126 akt administracyjnych), z dnia 14 kwietnia 2014 r. (k. 129) oraz z dnia 3 lipca 2014 r. (k. 8). Z pierwszych dwóch odpowiedzi wynikało przy tym, że w ocenie Marszałka podważana uchwała z dnia 18 czerwca 2007 r. jednoznacznie określiła przebieg granicy obwodów łowieckich nr 77 i 98 pomiędzy drogą asfaltową Ożarów – Zawichost, a miejscowością Wygoda, w związku z czym nie zachodzi konieczność dokonania graficznej korekty jej przebiegu. Dlatego Sejmik Województwa nie planuje wprowadzenia jednostkowych zmian w granicach obwodów łowieckich. W ostatniej odpowiedzi natomiast poinformowano Prezesa Koła Łowieckiego "..." D., że uchwałą Nr 2835/14 z dnia 2 lipca 2014 r. Zarząd Województwa podjął inicjatywę w zakresie zmiany podziału województwa świętokrzyskiego na obwody łowieckie oraz opracowania nowego rejestru powierzchniowego tych obwodów. Z uchwały tej wynikało, że projekt uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego zostanie opracowany i przedłożony do końca 2016 r. W odpowiedzi na skargę natomiast Marszałek Województwa wyjaśnił, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie P 19/13, w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 26 i 27 ust. 1 ustawy Prawo łowiecki, odstąpiono od opracowywania projektów nowych uchwał w sprawie obwodów łowieckich do czasu zmiany zakwestionowanych przepisów.

Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. Prezes Koła Łowieckiego "..." D. W. S. poparł skargę i stwierdził, że nie jest w stanie podać podstawy prawnej żądania stwierdzenia bezczynności Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego, ani też podstawy prawnej dającej temu Urzędowi Marszałkowskiemu kompetencje do sprostowania wskazanej w skardze omyłki. Wyjaśnił też, że skarżące Koło "..." nie wnosiło nigdy skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nr VII/139/07 z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie podziału województwa świętokrzyskiego na obwody łowieckie.

Pełnomocnik organu wyjaśnił natomiast, że zdaniem Urzędu Marszałkowskiego zarzucana niespójność pomiędzy załącznikami do uchwały nr VII/139/07 z dnia 18 lipca 2007 r. jest pozorna, ponieważ droga, wzdłuż której miała prowadzić granica obwodów zarosła i obecnie nie jest widoczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z jednoznacznym określeniem w skardze, w piśmie z dnia 7 listopada 2014 r. zawierającym odpowiedź na odpowiedź na skargę oraz na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. – nie mogło być w sprawie wątpliwości co do tego, że przedmiotem skargi była bezczynność Urzędu Marszałkowskiego Województwa. Brak wątpliwości co do takiego odczytania woli skarżącego wynikał stąd, że pismo skarżącego z dnia 7 listopada 2014 r. zostało sporządzone już po doręczeniu jego autorowi odpowiedzi na skargę gdzie wyjaśniono, czym jest Urząd Marszałkowski, jakie ma kompetencje i jakie konsekwencje może rodzić skarżenie bezczynności takiego podmiotu. Ponadto należy zauważyć, że skarżący, choć tylko na etapie sporządzania skargi kasacyjnej od uchylonego przez NSA w Warszawie postanowienia WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2014 r., II SAB/Ke 64/14, był reprezentowany w sprawie przez fachowego pełnomocnika. Miał w związku z tym możliwość uzyskania fachowej informacji na temat złożonej skargi, jej charakteru i wymogów, jakie należy spełnić w celu jej merytorycznego rozpatrzenia.

Odnosząc się więc do tak sformułowanej skargi należy w całości podzielić zarzuty odpowiedzi na skargę wskazujące na konieczność jej odrzucenia.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). Zdolność sądową, tj. zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (art. 25 § 1 p.p.s.a.) mają osoby fizyczne i osoby prawne, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (art. 25 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 25 § 3 p.p.s.a.). Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (art. 25 § 4 p.p.s.a.).

W przedstawionym katalogu podmiotów, którym Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność sądową, nie mieści się urząd marszałkowski. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, dalej u.s.w. (Dz. U. 2013.596 ze zm.), administracja samorządowa w województwie jest zespolona w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnictwem. Przez pojęcie "urzędu" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć "zespół ludzi i środków rzeczowych danych do pomocy organowi administracyjnemu przy realizacji jego zadań i kompetencji określonych ustawami". Urzędem, o którym mowa w tym przepisie jest urząd marszałkowski, a jego zwierzchnikiem - marszałek województwa, o czym stanowi art. 43 ust. 3 u.s.w. (I. Skrzydło-Niżnik (w:) P. Chmielnicki (red.), Komentarz ..., s. 61.). Ponieważ więc urząd marszałkowski nie posiada żadnych własnych kompetencji uchwałodawczych, a obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości nakładania na taki urząd obowiązków lub przyznania mu uprawnień lub skierowania do niego nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania jego uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (gdyż wszystkie te uprawnienia i obwiązki odnoszą się do województwa jako osoby prawnej (art. 6 ust. 2 u.s.w.) oraz jego organów i jednostek organizacyjnych - nie można przyjąć, aby Urząd Marszałkowski Województwa Świętokrzyskiego miał zdolność sądową. W konsekwencji skarga na bezczynność tego urzędu, jako skierowana do podmiotu nie mającego zdolności sądowej podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Skarga podlegała również odrzuceniu dlatego, że jej wniesienie było niedopuszczalne z innych przyczyn.

W sytuacji gdy skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, do której załatwienia nie jest właściwy wskazany przez stronę organ, to właściwym jest odrzucenie takiej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX Nr 1136684). Przedstawioną regułę należy tym bardziej zastosować do sytuacji zachodzącej w niniejszej sprawie, gdzie - jak to wyżej wyjaśniono - jako bezczynny został wskazany podmiot nie tylko nie będący organem, ale też nie mający zdolności sądowej. Podobnie należałoby ocenić dopuszczalność wniesionej skargi gdyby nawet przyjąć, że podmiotem, którego bezczynność zarzucono jest organ województwa świętokrzyskiego. Nie istnieje bowiem przepis prawa, który nakazywałby organowi stanowiącemu województwa, jakim jest sejmik, zmienianie treści podjętych przez niego uchwał. Wbrew twierdzeniom skargi bowiem, ewentualna korekta zarzucanej w sprawie omyłki, mogłaby nastąpić w drodze zmiany uchwały Nr VII/139/07 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 18 czerwca 2007 r., a nie w drodze jej sprostowania. Ubocznie należy przy tym zauważyć, że prace nad zmianą tej uchwały zostały już przez organy województwa świętokrzyskiego podjęte, o czym świadczy dołączona do akt sprawy uchwała Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 2 lipca 2014 r. w sprawie podjęcia inicjatywy w zakresie zmiany podziału województwa świętokrzyskiego na obwody łowieckie oraz opracowania nowego rejestru powierzchniowego tych obwodów, w której to uchwale określono również termin jej realizacji.

Z uwagi na sposób rozstrzygnięcia sprawy ubocznie również tylko można zauważyć, że jeżeli rzeczywiście zachodzi zarzucana w sprawie wewnętrzna niezgodność pomiędzy załącznikami Nr 1 i nr 2 do uchwały Nr VII/139/07 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 18 czerwca 2007 r., zawierającymi opis granic obwodów łowieckich oraz przebieg granic tych obwodów naniesiony na mapy topograficzne (której to sprzeczności Marszałek Województwa jednak zaprzeczył), to taka ewentualna niezgodność nie dałaby się pogodzić z podstawowymi zasadami państwa prawnego, z których wywodzi się obowiązek formułowania przepisów prawa w sposób precyzyjny, zwięzły i jednoznaczny, a jednocześnie wewnętrznie, i to zarówno w ramach danego aktu prawnego, danej gałęzi, a nawet całego systemu prawnego - niesprzeczny. Środkiem prawnym służącym eliminacji z systemu prawnego takich wadliwych uchwał stanowiących akty prawa miejscowego może być skarga, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 u.s.w., którą może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia, po spełnieniu oczywiście przesłanek warunkujących możliwość wniesienia takiej skargi. Jak wynika jednak z oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. przez prezesa skarżącego Koła Łowieckiego "..." D., skarga taka nie została dotychczas wniesiona.

Odnosząc się do zarzutu Koła Łowieckiego "..." sformułowanego w jego piśmie z dnia 7 listopada 2014 r. należy zauważyć, że strona skarżąca nie mogła oczekiwać przekazania jej skargi właściwemu organowi. Specyfika skarg na bezczynność polega na tym, że to strona skarżąca samodzielnie określa, którego organu bezczynność skarży. Nie ma w wypadku takich skarg zastosowania przepis art. 65 § 1 kpa (który zapewne miał na myśli autor pisma strony skarżącej z 7 listopada 2014 r.), zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Przyjęcie bowiem sugerowanej przez skarżącego możliwości przekazywania sprawy przez organ, którego bezczynność zarzucono innemu organowi, mogłoby prowadzić do negatywnym sporów kompetencyjnych między różnymi organami i w efekcie niweczyć ochronę, jaką miało na celu wprowadzenie możliwości skarżenia bezczynności lub przewlekłości organów administracji.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd odrzucił skargę z przyczyn, o jakich mowa w art. 58 § 1 pkt 5 i 6 p.p.s.a.