Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2020 roku sprawy ze skargi G. M. na uchwałę Rady Powiatu w M. z dnia ,,[...]", nr ,,[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Powiatu M. na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uchwałą nr [...]z 17 grudnia 2019 r. Rada Powiatu w M. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego G.M. (dalej: "radny" lub "skarżący") z uwagi na naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

W uzasadnieniu uchwały Rada wywiodła, że po wejściu w życie zmian do Statutu Powiatu M. (wprowadzonych uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w M. z 9 lipca 2019 r.), które wykluczały możliwość nawiązania stosunku pracy z wyboru w Starostwie Powiatowym w M. przez pozostałych (poza starostą i wicestarostą) członków Zarządu Powiatu M., dotychczasowy stosunek pracy nawiązany przez skarżącego z dniem 1 stycznia 2019 r. na stanowisku etatowego członka Zarządu Powiatu w Starostwie Powiatowym w M., powinien ulec rozwiązaniu. Rada zaznaczyła, że obecnie obowiązujący Statut nie przewiduje też funkcji etatowego członka Zarządu Powiatu w M. W konsekwencji, skoro po 14 dni od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa W. uchwały zmieniającej Statut, radny nadal pozostaje w stosunku pracy w Starostwie Powiatowym w M., to wiąże go inny stosunek pracy niż z wyboru. Powyższe jest równoznaczne z zrzeczeniem się mandatu radnego powiatu.

W złożonej skardze radny zarzucił powyższej uchwale naruszenie art. 23 ust 1

i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późń. zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282, z późn. zm.) przez uznanie, że zmiana statutu powiatu, która wyklucza możliwość nawiązywania stosunku pracy z wyboru z członkiem zarządu w starostwie powiatowym, powoduje, że wygasa trwający stosunek pracy na podstawie wyboru z członkiem zarządu powiatu, a stosunek pracy na podstawie wyboru przekształca się w stosunek pracy,

o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, co narusza ustawowy zakaz nawiązywania z radnym stosunku pracy w starostwie powiatowym, w którym radny uzyskał mandat. Skarżący stwierdził, że nie nawiązał stosunku pracy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, a jedynie pozostawał w stosunku pracy nawiązanym na podstawie wyboru. Podniósł, że

w dacie nawiązania stosunku pracy na podstawie wyboru statut powiatu dopuszczał możliwość zawarcia takiej umowy z członkiem Zarządu Powiatu. Późniejsza zmiana postanowień Statutu Powiatu nie może wpływać na trwałość tego stosunku pracy, gdyż wyklucza to art. 73 Kodeksu pracy. Zmiana statutu w trakcie trwania mandatu członka zarządu uniemożliwiająca pozostałym członkom zarządu nawiązywania stosunku pracy z wyboru w Starostwie Powiatowym w M. nie może bowiem dotyczyć już wybranego członka zarządu i ma zastosowanie do członków zarządu wybieranych po wejściu w życie tej zmiany. Przeciwne stanowisko narusza zakaz retroaktywności prawa.

Uwzględniając powyższe radny stwierdził, że nie naruszył ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego), a zatem brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego. Skarżący wniósł

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w M. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym akcie. Zaznaczyła, że uchwała wprowadzająca przedmiotową zmianę Statutu nie zawierała przepisów przejściowych, a zatem weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej opublikowania w dzienniku urzędowym. Tym samym zmiana Statutu mogła zostać wprowadzona

w tracie trwania stosunku pracy członka zarządu, gdyż brak jest przepisu prawa nakazującego odnosić nowe brzmienie statutu do następnych kadencji zarządu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (to jest akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem ocenić zgodność z prawem zaskarżonej uchwały niezależnie od podniesionych

w skardze zarzutów.

Zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym

(Dz. U. z 2019 r. poz. 511, z późn. zm.) nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Stosownie do art. 79 ust. 1 tej ustawy uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie zaś z art. 79 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano

z naruszeniem prawa. Należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa

w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. B. Adamiak, "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", Samorząd Terytorialny 1997/4/23).

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa (por. np. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2821/13 i z 10 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02; wyrok WSA w Krakowie z 6 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 1251/19; wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 709/18; Wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 799/18; wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 509/15- dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej: CBOSA).

Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że przy jej uchwalaniu naruszony został art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego.

Zaznaczyć trzeba, że sytuacje, w których znajduje zastosowanie wyłączenie radnego wynikające z cytowanego przepisu, muszą być oceniane indywidualne

w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie uchwalenia danego aktu. Nie budzi jednak wątpliwości, że uchwała wygaszająca mandat, który radny nabył w wyniku wyborów powszechnych, wprost dotyczy jego interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie

i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes prawny jest chroniony przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego, gdyż każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Interes prawny radnego, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym obejmuje więc również sferę, w której radny wykonuje swoje funkcje publicznoprawne (zob. wyrok WSA

w Opolu z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 451/19; CBOSA).

Dla osób wykonujących funkcje publiczne nie tylko znaczenie prawne ma interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania rzetelnego urzędu. Negatywna ocena sprawnego i rzetelnego sprawowania urzędu podważa wiarygodność, a tym samym wpływa na uprawnienia ustrojowe jednostki (np. wybory w następnej kadencji) (tak NSA w wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1446/12, CBOSA).

Podzielić należy stanowisko wyrażone na tle analogicznej instytucji, przewidzianej w art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, że nieważność uchwały, przy podjęciu której brał udział radny, wyłączony z głosowania z uwagi na posiadanie interesu prawnego, zachodzi niezależnie od wyników głosowania oraz okoliczności, czy udział radnego miał czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Okoliczności powyższe nie podlegają bowiem w tej sprawie ocenie. Powołany przepis posługuje się bowiem kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tam interesu prawnego (por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13 i z 19 grudnia

2018 r., sygn. akt II OSK 3086/18; wyrok WSA w Krakowie z 6 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 1251/19, CBOSA).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że radny, którego bezpośrednio dotyczy uchwała w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, wyłączony jest od głosowania w tej sprawie. Ponieważ ustawodawca nie określił trybu wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu, należy przyjąć, że w takich przypadkach radny podlega wyłączeniu z mocy prawa (zob. np. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2821/13; wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 799/18; CBOSA).

Jak bezspornie wynika z pkt. 14 "Imiennego wykazu głosowania na XX sesji Rady Powiatu w M. w dniu 17 grudnia 2019 r." – w głosowaniu nad podjęciem zaskarżonej uchwały uczestniczył skarżący, który głosował przeciw jej przyjęciu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Stwierdzenie powyższego naruszenia wyklucza merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały.

Na marginesie Sąd zauważa, że bezprzedmiotowe było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego zaskarżoną uchwałą nr [...], w sytuacji gdy Rada Powiatu podjęła tego samego dnia uchwałę nr [...] w tym samym przedmiocie, powołując się na inną podstawę faktyczną i prawną.