II GSK 1624/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-01-22	
Data wpływu	2012-09-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Janusz Drachal /przewodniczący/
Janusz Zajda /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6539 Inne o symbolu podstawowym 653	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 862/12	
Skarżony organ	Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 214 poz 1407; art. 26b ust. 7-8; Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240; art. 5 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 3, art. 9 pkt 10; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027; art. 114 ust. 1; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 184, art. 204 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 862/12 w sprawie ze skargi S. w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. w S. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 862/12 oddalił skargę Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej S. [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej S. [...] w dniu [...] stycznia 2011 r. przekazał do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za grudzień 2010 r. Dokument ten został złożony za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9 stycznia 2009 r.

w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U. z 2009 r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy.

Decyzją z [...] maja 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił wypłaty wnioskowanego dofinansowania.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Stwierdził, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j.t.: Dz.U. z 2011 r., Nr 127 poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

Zdaniem organu, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych.

Minister Pracy i Polityki Społecznej podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej posługuje się pojęciem "środki publiczne", jednak nie definiując tego terminu. Pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych).

Zdaniem organu strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t.: Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ), w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi, są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, że wszystkie środki finansowe, którymi strona skarżąca dysponuje, stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można - jak czyni to skarżąca - zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników SP ZOZ w D. "Finansowanie", w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy, to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie", jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników w całości ze środków publicznych, bez znaczenia pozostaje podnoszony przez stronę zarzut, iż w przepisie art. 26b ust. 7, ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Organ trafnie wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniami ustawy z 27 października 2004 r.

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi, są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z ich charakteru wynika szereg regulacji

i obowiązków wiążących się z wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające

z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Podkreślił, że działalność SP ZOZ, jako jednostek finansów publicznych finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się również do argumentu strony dotyczącego tego, że koszty wynagrodzeń finansowane wyłącznie z przychodów nie są środkami publicznymi w rozumieniu ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych i wyjaśnił, że ww. ustawa została uchylona z dniem 1 stycznia 2006 r. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu, m.in. w oparciu o wyjaśnienia zawarte w piśmie Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji.

Sąd podkreślił, iż organ orzekający zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można było postawić zarzutu naruszenia praw i wolności.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ w piśmie z [...] marca 2011 r. poinformował SP ZOZ S. [...] o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw strony (o prowadzeniu postępowania w kierunku ustalenia, czy strona spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanej pomocy oraz o konsekwencjach uznania strony za jednostkę sektora finansów publicznych, wobec treści art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej), a także wezwał skarżącą do wypowiedzenia się, co do przedstawionych dowodów i materiałów.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w W. złożył Samodzielny Publiczny ZOZ . [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Środek prawny oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa), zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 26b ust. 7 ustawy

z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej;

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 8 oraz art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa).

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach środka prawnego, poza przypadkiem nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który w sprawie nie występuje.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, jest niezasadny. Przepis ten stanowi, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten został zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i organy prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Stosownie do treści art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych SP ZOZ-y są jednostkami sektora finansów publicznych. Natomiast art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych stanowi, że środkami publicznymi są przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Zatem samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych, ponieważ środkami tymi są również środki pozyskiwane z tytułu umów o świadczenia zdrowotne zawierane z podmiotami nieubezpieczonymi, jak również środki uzyskiwane z umów najmu czy dzierżawy (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 328/12; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W tej sytuacji wszelkie środki, jakie znajdują się w dyspozycji SP ZOZ-ów są środkami publicznymi, to zaś z mocy art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji wyklucza możliwość przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez skarżącą.

Z uwagi na powyższe nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym

w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wynagrodzenia wypłacane przez skarżącą zatrudnionym osobom niepełnosprawnym pokrywane są w całości z jej własnych środków, pochodzących z dochodów z własnego majątku, a więc środków

o charakterze prywatnym, nie zaś publicznym.

Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, "finansowanie" w znaczeniu określonym w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony winien być z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie", jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". W tym przepisie nie ma zatem związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników w całości ze środków publicznych, to bez znaczenia pozostaje podnoszony przez stronę zarzut, iż w art. 26b ust. 7 ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia.

Należy zaznaczyć, że celem wprowadzenia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji było wyłączenie podwójnego wspierania tych samych celów ze środków publicznych. Wprowadzenie tego przepisu wynikało przede wszystkim z faktu, że uprzednio pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne, korzystającym z różnych form wsparcia, można było przekazywać na dany cel środki z różnych źródeł i na różnych podstawach prawnych. Dochodziło zatem do dublowania środków przekazywanych na dany cel, a więc do podwójnego finansowania. Mając na uwadze okoliczność, że sytuacja ta była dysfunkcjonalna, wprowadzono stosowne regulacje zawierające omawianą normę.

Reasumując, wypłacane przez PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych.

Należy jednak dodać, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został znowelizowany poprzez dodanie ustępu 8 do art. 26b. Ustawa z 28 czerwca 2012 r.

o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 986) w art. 1 pkt 10 wprowadziła od dnia 1 października 2012 r. możliwość dofinansowania ze środków Funduszu wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w sektorze finansów publicznych, których wynagrodzenia finansowane są ze środków publicznych pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych.

Zgodnie bowiem z obowiązującym od 1 października 2012 r. brzmieniem art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji - nie stosuje się art. 26b ust. 7 (wprowadzającego ograniczenie dofinansowania wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych) w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika: 1) ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych (przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł), 2) z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych (wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych).

Powyższa zmiana legislacyjna umożliwia podmiotom o szczególnym charakterze, m.in. publicznym zakładom opieki zdrowotnej stabilne korzystanie z dofinansowania, jeżeli wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych sfinansowano ze środków określonych w tym przepisie.

Prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego, dokonana przez organ i Sąd pierwszej instancji pozwala na ocenę, że

w sprawie zbadano i oceniono wszystkie istotne - w granicach przesłanek wynikających z prawa materialnego - okoliczności sprawy i nie naruszono przepisów postępowania w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej. W tym zakresie kasator, nie podważając trafności ustaleń faktycznych, w istocie skoncentrował się na polemice z dokonaną interpretacją przepisów, nie wyjaśniając związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi w środku prawnym przepisami a ich wpływem na wynik postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.