III OSK 134/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-29	
Data wpływu	2024-01-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Rafał Stasikowski	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 551/23	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 551/23 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr XLIV/316/21 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Łódzkiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 551/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego (dalej także jako "skarżący" albo "Wojewoda") na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej także jako "organ" albo "Rada") z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr XLIV/316/2021 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr XLIV/316/21 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], zarzucając naruszenie:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - dalej: "Konstytucja RP" - oraz art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888) - dalej jako: "ustawa" albo "u.u.c.p.g.", poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i zaniechanie objęcia w § 1 i 7 załącznika do zaskarżonej uchwały frakcji odpadów komunalnych zbieranych w sposób selekcyjny takich jak: odpady niebezpieczne;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 1a ustawy w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.), poprzez wyłączenie w § 3 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały odbierania sprzed nieruchomości bioodpadów takich jak: "odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy", podczas gdy każda gmina ma obowiązek takiego ukształtowania przepisów prawa miejscowego, by zapewniał mieszkańcom gminy możliwość zarówno odbioru odpadów bezpośrednio z terenów posesji, jak i dostarczenie tychże odpadów do punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, dalej także jako "PSZOK";

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 6r ust. 2d ustawy poprzez ustalenie w § 7 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, że odbiór odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy z terenu Gminy [...] będzie odbywał się wyłącznie w PSZOK, bez możliwości odbioru tej kategorii odpadów bezpośrednio z nieruchomości;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację w § 1 pkt 2, § 24 pkt 1, § 33 ust. 1 pkt 4 lit a załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim Rada w miejsce frakcji "metale" wprowadziła nazwę frakcji "metal";

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez użycie w § 4 i § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały pojęć nieostrych, to jest "odpowiednich", "odpowiednią", podczas gdy przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Podnosząc powyższe zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...], działający w imieniu Rady Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Jednakże na wypadek niepodzielenia przez Sąd pierwszej instancji argumentacji organu Wójt wniósł o stwierdzenie, że poszczególne zaskarżone przepisy uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej wyłącznie przepisów istotnie naruszających zdaniem Sądu powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając wniesioną skargę i orzekając jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", wskazał, że zarzuty skargi należy uznać co do zasady za słuszne.

Sąd meriti podniósł, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej "u.s.g.". Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Uchwała rady gminy musi uwzględniać unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP.

Sąd meriti podkreślił nadto, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie, co wynika również z § 137 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. Stosownie do § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Należy zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (przywołano wyroki NSA: z dnia 24 października 2018 r.; sygn. akt II OSK 2498/16; z dnia 7 kwietnia 2010 r.; sygn. akt II OSK 170/10; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 oraz z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę prawną podjęcia uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1, 2 i 2a pkt 2 i 4 u.u.c.p.g.

Odnosząc się do podstaw materialnoprawnych przyjętej uchwały Sąd pierwszej instancji podniósł, że art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.u.c.p.g. stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (pkt 5) oraz tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży (pkt 6). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (lit. a) oraz selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży (lit. b). Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast z art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g. wynika, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w kontekście wyżej przytoczonych regulacji za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. Gmina [...], wskazując w § 1 i 7 Regulaminu frakcje odpadów zbieranych selektywnie oraz odpadów przyjmowanych w PSZOK, pominęła frakcję odpadów niebezpiecznych, a ponadto także odpady tekstyliów i odzieży. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że skoro ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. zwrotem "co najmniej", to rada może w uchwale podejmowanej na podstawie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. rozszerzyć katalog odpadów przyjmowanych w PSZOK, ale nie może go zawęzić (przywołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2021 r.; sygn. akt IV SA/Wa 914/21 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r.; sygn. akt IV SA/Wa 1275/17). Zaskarżona uchwała nie przewiduje wśród odpadów zbieranych selektywnie oraz odpadów komunalnych przyjmowanych w PSZOK odpadów niebezpiecznych (co podniesiono w skardze), ale także odpadów tekstyliów i odzieży, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych organ uchwałodawczy jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały już tylko z tej właśnie przyczyny. W związku z tym, że zaskarżona uchwała nie reguluje w sposób kompleksowy i właściwy obowiązku gminy w zakresie odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości, uchwała wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji podnoszona w odpowiedzi na skargę szeroka argumentacja, której przedmiotem jest kwestia zdefiniowania pojęcia odpadów niebezpiecznych (a w dalszej kolejności próba wywiedzenia, że nawet jeśli Regulamin nie obejmuje odpadów niebezpiecznych, to gmina i tak ma obowiązek ich zagospodarowania), nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia ze wskazanych wyżej przyczyn. Skoro bowiem ustawodawca wskazał w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. jakie postanowienia winien zawierać regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określając przy tym katalog odpadów, które mają być zagospodarowane, obejmujący także odpady niebezpieczne, to prezentowane w powyższym zakresie w odpowiedzi na skargę rozważania są bezprzedmiotowe.

Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 1a ustawy poprzez wyłączenie w § 3 pkt 6 Regulaminu możliwości odbierania sprzed nieruchomości bioodpadów takich jak takich jak: "odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy". Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.u.c.p.g. gmina zapewnia selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące m.in. bioodpady. Sąd meriti zauważył, że przepisy u.u.c.p.g. nie definiują pojęć "bioodpady" oraz "odpady komunalne", odsyłając w tym zakresie, zgodnie z treścią art. 1a u.u.c.p.g., do stosowania wprost przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, "bioodpady" to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach stanowi zaś, że "odpady komunalne" to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. W ocenie Sądu meriti przyjęte przez prawodawcę lokalnego rozwiązanie w § 3 pkt 6 Regulaminu, w którym określono rodzaje odpadów, które będą odbierane sprzed nieruchomości, polegające na wyłączeniu z kategorii "bioodpadów" odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, nie jest nieprawidłowe. Należy mieć bowiem na uwadze, iż w wyniku nowelizacji u.u.c.p.g. z 2019 r., ustawodawca wykreślając termin "odpadów zielonych", dodał jednocześnie przepis art. 1b, zgodnie z którym do postępowania z odpadami komunalnymi stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Z powyższego wynika zatem, że w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, bioodpady pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk niewątpliwie nie mieszczą się w zakresie definicji odpadów komunalnych zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, jednakże z woli ustawodawcy (art. 1b u.u.c.p.g.) uznawane są za odpady komunalne i objęte są, ciążącym na gminie obowiązkiem ich odbioru bezpośrednio z nieruchomości, zgodnie z dyspozycją art. 6c ust. 1 i ust. 2 (przywołano wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 kwietnia 2021 r.; sygn. akt II SA/Łd 873/20). Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że w ww. zakresie Regulamin został uchwalony z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Brak jest tym samym podstaw do podzielenia stanowiska organu prezentowanego przez pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę w powyższym zakresie, gdyż z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynika możliwość rozdzielenia frakcji bioodpadów na dwa odrębne strumienie, a przedstawione na poparcie stawianej tezy stanowiska zawarte w różnych pismach, w tym także Ministerstwa Klimatu i Środowiska nie mają charakteru wiążącego.

Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 6r ust. 2d ustawy poprzez ustalenie w § 7 pkt 7 Regulaminu, że odbiór odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy będzie odbywał się wyłącznie w PSZOK. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem (co wskazano już wyżej), że bioodpady pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk nie mieszczą się w zakresie definicji odpadów komunalnych zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, jednakże z woli ustawodawcy uznawane są za odpady komunalne, co wynika z art. 1b u.u.c.p.g., który stanowi, że do postępowania z odpadami komunalnymi stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Tak więc ww. rodzaje odpadów objęte są ciążącym na gminie obowiązkiem ich odbioru bezpośrednio z nieruchomości, zgodnie z dyspozycją art. 6c ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. Gmina ma zatem obowiązek odbierania bioodpadów z miejsc ich wytwarzania, a jedynie dodatkowo może określić, że takie odpady nie są przyjmowane w PSZOK. Przy czym możliwość nieprzyjmowania takich odpadów w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych istnieje tylko wówczas, gdy w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zapewnione ich odbieranie z miejsc wytworzenia w całości. Innymi słowy, gmina zawsze ma obowiązek zorganizowania odbierania bioodpadów z miejsc ich wytwarzania, natomiast nie zawsze jest zobowiązana do ich obowiązkowego przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów. Jeżeli ustawodawca zamierzał posłużyć się terminem "przyjmowanie" odpadów, to taką regulację wprost zamieszcza w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawodawca traktuje "przyjmowanie" odpadów jako odmienny od "odbierania" sposób postępowania z odpadami. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w sytuacji, gdy dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów ustawodawca posługuje się pojęciem "przyjmowanie" odpadów, a nie ich "odbieranie". Pod pojęciem "odbierania" odpadów należy rozumieć tylko sytuację, w której odpady te są odbieranie od właściciela z terenu nieruchomości (przywołano wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 kwietnia 2021 r.; sygn. akt II SA/Łd 873/20). Nie ma zdaniem Sądu pierwszej instancji wątpliwości, że bioodpady stanowiące odpady komunalne powinny być odbierane od właściciela z terenu jego nieruchomości. Tym samym należy podzielić stanowisko skarżącego, iż wprowadzenie w Regulaminie obowiązku dostarczenia bioodpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych do PSZOK i jednoczesny brak zapewnienia odbioru tychże odpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości narusza wskazane powyżej przepisy prawa. Z powyższych względów nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę.

Z kolei zarzut skargi sprowadzający się do użycia w liczbie pojedynczej frakcji odpadów jaką są metale wskazujący na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy w ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest w pełni zasadny. Wydaje się, że taki sposób zredagowania przepisu uchwały w tym konkretnym przypadku nie jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem zbiór desygnatów pojęcia "metal" i pojęcia "metale" jest tożsamy, co więcej, w niektórych innych postanowieniach Regulaminu (np. § 3 pkt 2, § 7 pkt 2, § 9) prawodawca lokalny posłużył się pojęciem "metale". W ocenie Sądu pierwszej instancji, pomimo tego, że wskazane sformułowanie postanowień uchwały stanowi z pewnością swoiste uchybienie polegające na braku konsekwencji w posługiwaniu się terminem "metal" / "metale", brak jest podstaw do uznania, że mamy w tym wypadku do czynienia z istotnym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut skargi dotyczący użycia w § 4 i § 19 załącznika do uchwały pojęć nieostrych "odpowiednich", "odpowiednią". Zgodnie bowiem z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z § 143 tego rozporządzenia przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Posłużenie się ww. sformułowaniami z pewnością wymogu wynikającego z ww. § 6 rozporządzenia nie spełnia. Na marginesie należy zauważyć, że wydaje się, iż przepis § 4 Regulaminu winien się odnosić do rozdziału 4 Regulaminu, który określa "odpowiednie" worki i pojemniki na odpady. Odnosząc się jednocześnie w powyższym zakresie do treści odpowiedzi na skargę wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że chociaż przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, to jednak wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wyznacznikiem działania organu jest wskazanie na klarowność przepisów, wynikającą z zasady państwa prawnego. Redagowanie przepisów aktów prawodawczych wymaga, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (przywołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r.; sygn. akt IV SA/Wa 482/21 oraz wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r.; sygn. akt II OSK 2498/16). Wobec tego użycie w akcie prawa miejscowego terminów nieostrych uznać należy w ocenie Sadu pierwszej instancji za istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawnego.

W kontekście poczynionych wyżej rozważań dotyczących wymogu zachowania zasady precyzji tekstu prawnego Sąd meriti wskazał nadto, że niezrozumiałe są w swej treści § 16 oraz § 38 Regulaminu. Przepis § 16 nie wskazuje bowiem jaki materiał użyty należy uprzątnąć i z jakiej przyczyny oraz jaki to materiał należy gromadzić. Z kolei § 38 nie wskazuje o jakie zachowania osób utrzymujących zwierzęta domowe chodzi oraz czy te zachowania mają mieć związek z posiadanymi zwierzętami. Zdaniem Sądu treść ww. przepisów stanowi o naruszeniu przez prawodawcę lokalnego zasady precyzji przepisów.

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Organ wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art 91 ust. 1 u.s.g. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku nieważności uchwały, w sytuacji w której jest ona zgodna z przepisami prawa (nie naruszała prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie jej nieważności) - zarówno u.s.g. jak i u.u.c.p.g.;

2. art. 151 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skargi, w sytuacji, w której zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami;

3. art. 141 § 4 w zw. z art 147 § 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia kluczowego dla niniejszej sprawy sposobu wykładni przepisów u.u.c.p.g. w zakresie organizacji zbiórki bioodpadów oraz brak pełnego odniesienia się do argumentacji Gminy przedstawionej w odpowiedzi na skargę.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej - na wypadek przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że uchwała została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa - wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art 91 ust. 4 u.s.g. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez brak stwierdzenia podjęcia uchwały w części z naruszeniem prawa, co skutkować powinno brakiem stwierdzenia jej nieważności;

- przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że odpady niebezpieczne stanowią odrębną frakcję odpadów komunalnych, której wymienienie expressis verbis w uchwale warunkuje pełne wypełnienie przez Radę Gminy delegacji ustawowej;

2) art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw poprzez przyjęcie, że na dzień podejmowania kontrolowanej uchwały Rada Gminy zobowiązana była objąć gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi odpady komunalne z tekstyliów i odzieży;

3) art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 1a u.u.p.c.g. w zw. z art. 4 ust. 2a pkt 2 u.u.c.p.g. oraz art. 3 ust. 2c u.u.c.p.g. oraz w zw. z art. 6r ust. 2d tej ustawy poprzez przyjęcie, że w sytuacji, w której Rada Gminy postanowiła o rozłącznym zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy (dalej: "odpady ogrodowe") oraz innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne (dalej: "odpady kuchenne") obowiązkiem Gminy jest odbiór "u źródła" obu tych frakcji, a w konsekwencji, przyjęcie iż Gmina nie ma możliwości zorganizowania gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w taki sposób, że "u źródła" odbierane są w każdej ilości wyłącznie "odpady kuchenne" (frakcja ta przyjmowana jest także w każdej ilości w PSZOK, zaś "odpady ogrodowe" przyjmowane są w każdej ilości wyłącznie w PSZOK;

4) § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie, że przepisy te bezpośrednio znajdują zastosowanie do samorządowych aktów prawa miejscowego oraz poprzez przyjęcie, iż zostały one naruszone w zaskarżonej uchwale.

Podnosząc powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, w przypadku uznania, że kontrolowana uchwała została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do istoty sprawy, to jest stwierdzenie, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Alternatywnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Organ wniósł nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nrom przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd pierwszej instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że w tym zakresie wniesiony środek odwoławczy usprawiedliwionych podstaw nie zawiera. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II GSK 1868/12 oraz z dnia 26 października 2018 r.; sygn. akt I OSK 291/17). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.

Działanie sądu administracyjnego podlega regulacjom zawartym w P.p.s.a. jak i w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący kasacyjnie zawarł we wnoszonym środku odwoławczym zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. a więc przepisu wyposażającego Sąd pierwszej instancji w kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek winien on znaleźć zastosowanie. Co oczywiste, w realiach sprawy podstawą wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji był wyłącznie art. 147 § 1 P.p.s.a. Art. 151 P.p.s.a., to jest regulacja stanowiąca podstawę do wydania wyroku oddalającego skargę, nie był przez Sąd meriti stosowany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 grudnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2255/12 oraz z dnia 8 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymóg ten skarga kasacyjna spełnia, niemniej wobec zasadniczo prawidłowego stanowiska Sądu pierwszej instancji co do podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa jak i tego, że autor skargi kasacyjnej nie zdołał wykazać, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi (o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia odnoszącej się wprost do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w realiach sprawy nie doszło do naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Z kolei uznanie za prawidłowe zapatrywania, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa determinowała a limine niezasadność podniesionego w pkt 1.4 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4. u.s.g.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., czy też podniesiony w korelacji z art. 147 § 1 P.p.s.a., zarzut naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g., są niezasadne.

Zauważyć w tym miejscu należy, że określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkiem sprzeczności uchwały z prawem jest stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru. Przepis ten bez wątpienia nie mógł być błędnie "zastosowany" przez Sąd w wydanym wyroku, w sytuacji zasadnego uznania, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy intencją strony skarżącej kasacyjnie było odniesienie się do materialnoprawnych podstaw stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego i wykazanie, że okoliczności przez nią podnoszone nie uzasadniały stwierdzenia nieważności uchwały w całości ze względu na to, że uchwała jest zgodna z prawem, konieczne było podniesienie zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. (albo art. 91 ust. 4) w połączeniu z zarzutem naruszenia art. 151 P.p.s.a., z jednoczesnym ustosunkowaniem się do wykładni użytych w tych przepisach pojęć "sprzeczność z prawem" oraz "nieistotne naruszenie prawa" oraz sposobu ich odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy. We wniesionej skardze kasacyjnej tak skonstruowany zarzut nie został jednakże podniesiony. Należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).

W realiach niniejszej sprawy wadliwość zarzutu nie była możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Stanowisko ograniczające się wyłącznie do szerokiej polemiki z rozumieniem "istotnego naruszenia prawa" przyjętym przez Sąd pierwszej instancji w realiach sprawy, bez wykazania błędu w rozumowaniu Sądu pierwszej instancji i wpływu tego błędu na wynik sprawy, nie mogło czynić skutecznymi powyżej opisanych zarzutów.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia kluczowego dla niniejszej sprawy sposobu wykładni przepisów u.u.c.p.g. w zakresie organizacji zbiórki bioodpadów oraz brak pełnego odniesienia się do argumentacji Gminy przedstawionej w odpowiedzi na skargę.

Mając na uwadze treść powyższego zarzutu należy po pierwsze podkreślić, że wskazany w warstwie opisowej tego zarzutu art. 141 § 4 P.p.s.a. określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku. W świetle tej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na pełną ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Uzasadnienie to jest rozbudowane w warstwie argumentacyjnej, wynikają z niego wszystkie istotne ustalenia oraz ocena prawna wyrażona przez Sąd pierwszej instancji.

Dodatkowego podkreślenia wymaga, iż sporządzone prawidłowo uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do wszystkich twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Zaskarżony wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Ponadto zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji, trafności podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w pkt 2.1. zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a (to jest papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów – przyp. Naczelnego Sadu Administracyjnego), odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych. Mając na uwadze treść powyższej regulacji zgodzić się należy z zapatrywaniem, że jednym z elementów uchwały podjętej w oparciu o art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. jest więc określenie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych takich jak odpady niebezpieczne. Potwierdza to treść art. 3 ust. pkt 6 u.u.u.c.p.g., gdzie wskazano, że gminy tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych [...]. W realiach rozpatrywanej sprawy Rada Gminy [...] a limine pominęła w § 1 i § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały frakcję odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny takich jak odpady niebezpieczne. Jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, organ dopuścił się zatem istotnego naruszenia przepisów prawa - art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g., poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej. Skoro bowiem ustawodawca wskazał w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. wprost jakie postanowienia winien zawierać regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określając przy tym katalog odpadów, które mają być zagospodarowane, obejmujący także odpady niebezpieczne, to obowiązkiem organu stanowiącego gminy było pełne wypełnienie określonej w ustawie delegacji.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w pkt 2.3. zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 1a w zw. z art. 4 ust. 2a pkt 2 oraz art. 3 ust. 2c w zw. z art. 6r ust. 2d u.u.c.p.g. wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1lit. a i b u.u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Z kolei zgodnie z art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. ustawy obowiązkiem gminy jest zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Obowiązek ten obejmuje zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych, a w tym także bioodpadów. Stosownie zaś do art. 6r ust. 2d u.u.c.p.g. każda gmina w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma obowiązek zapewnić właścicielom wszystkich nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Pod pojęciem "pozbywania się" odpadów komunalnych ustawodawca rozumie odbieranie odpadów z terenu nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 1 i 2 u.u.c.p.g., a także przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Tym samym nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby gmina nie miała obowiązku odbioru u źródła "odpadów ogrodowych" oraz "odpadów kuchennych". Gmina [...] miała obowiązek tak zorganizować odbiór odpadów, aby z każdej zamieszkanej nieruchomości były one odbierane. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu ich zbiórki stanowi tylko dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela. Sposób ten nie może być traktowany jako jedyny ani nawet jako podstawowy (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 października 2022 r.; sygn. akt III OSK 5507/21; z dnia 21 kwietnia 2022 r.; sygn. akt III OSK 4944/21 oraz z dnia 18 listopada 2019 r.; sygn. akt II OSK 2892/18). Podkreślenia wymaga, że odbiór odpadów z nieruchomości jest jednym z podstawowych obowiązków objętych zadaniem publicznym związanym z utrzymaniem czystości i porządku w gminach. Skoro ustawodawca w u.u.c.p.g. nie wprowadził możliwości zaniechania odbierania obydwu frakcji odpadów z nieruchomości, to wprowadzenie opisanego ograniczenia w zaskarżonej uchwale było niedopuszczalne. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., na gminy został nałożony obowiązek tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Każda gmina ma obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy. Wprawdzie z treści art. 3 ust. 2c u.u.c.p.g. wynika, że gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania, to jednak wykładnia tego przepisu nie oznacza alternatywnego sposobu pozbywania się przez mieszkańca bioodpadów, tzn. albo poprzez ich przyjmowanie przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, albo poprzez odbieranie takich odpadów z miejsc ich wytwarzania. Z treści normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika, że gmina fakultatywnie w przypadku bioodpadów może nie zapewniać ich przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia ich odbieranie z miejsc wytwarzania. Innymi słowy, gmina zawsze ma obowiązek zorganizowania odbierania bioodpadów z miejsc ich wytwarzania, natomiast nie zawsze jest zobowiązana do ich obowiązkowego przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów. Należy mieć również na uwadze, że jeżeli ustawodawca zamierzał posłużyć się terminem "przyjmowanie" odpadów to taką regulację zamieściłby wprost w u.u.c.p.g.. Ustawodawca traktuje "przyjmowanie" odpadów jako odmienny od "odbierania" sposób postępowania z odpadami (np. termin "przyjmowanie" zawarty został w art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d tiret drugie, art. 3 ust. 2c, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6r ust. 2d, art. 6r ust. 3a, art. 6ra, art. 9nb ust. 1 u.u.c.p.g.). Tam natomiast, gdzie chodzi o "odbieranie", ustawodawca wprost posłużył się właśnie tym pojęciem (zob. np. art. 3 ust. 2 pkt 4, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. a, b i c, art. 3 ust. 2c, art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2a pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 4, art. 6 ust. 6, art. 6c ust. 1, 2 i 2a, art. 6d ust. 1, art. 6f, czy art. 9b u.u.c.p.g.). Co istotne, przypadku, gdy dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów ustawodawca posługuje się terminem "przyjmowanie" odpadów, a nie ich "odbieranie" (tak w art. 3 ust. 2 pkt 6 czy art. 6r ust. 2d u.u.c.p.g.). Tym samym nie budzi wątpliwości, że termin "odbieranie" odpadów odnosi się do odbierania odpadów od właścicieli z terenu nieruchomości (a zatem u źródła).

W realiach rozpatrywanej sprawy Rada Gminy [...] postanowiła w § 3 pkt 6 zaskarżonej uchwały, że sprzed nieruchomości będą odbierane m.in. "bioodpady z wyłączeniem odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy". Powyższą regulację Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za istotne naruszenie prawa, bowiem Rada postanowiła o wyłączeniu odbierania sprzed nieruchomości ww. odpadów. Należy podkreślić, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach zawiera definicję legalną pojęcia "bioodpady" (art. 3 ust. 1 pkt 1), do których zaliczane są miedzy innymi ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych oraz definicję legalną "odpadów komunalnych" (art. 3 ust. 1 pkt 7), do których zaliczane są między innymi bioodpady, ale tylko te powstające w gospodarstwach domowych. Tym samym bioodpady pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych nie mieszczą się w zakresie ustawowej definicji "odpadów komunalnych", jednakże z wyraźnej woli ustawodawcy uznawane są za odpady komunalne i objęte są, ciążącym na gminie obowiązkiem ich odbioru bezpośrednio z nieruchomości, zgodnie z dyspozycją art. 6c ust. 1 i ust. 2 u,u.c.p.g. Tym samym uznać należy, że zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim reguluje sposób zagospodarowania przez gminę bioodpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy jedynie poprzez umożliwienie ich bezpośredniego oddania w prowadzonym przez gminę PSZOK, została uchwalona z istotnym naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 1a u.u.c.p.g. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w pkt 2.4. petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut ten, wbrew intencji autora skargi kasacyjnej, jest a limine niezasadny. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. s. 22 i 23) Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut organu nadzoru mający za przedmiot użycie w § 4 i § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały, pojęć nieostrych. Autor skargi kasacyjnej podniósł z kolei w złożonym środku odwoławczym, że przepisy te nie znajdują bezpośredniego zastosowania do samorządowych aktów prawa miejscowego. Nadto wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zostały naruszone w zaskarżonej uchwale.

Wskazać w związku z tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie znajduje jakichkolwiek podstaw do uznania za zasadne argumentu jakoby przepisy te nie znajdowały bezpośredniego zastosowania do samorządowych aktów prawa miejscowego. Zauważyć nadto należy, że § 131 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowi, że do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. Z kolei § 143 tego załącznika stanowi, że do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych – również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Podniesiony zarzut uznać zatem należy za niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji odnosił się do naruszenia § 6 w zw. z § 143 wskazanego załącznika, a nie do wskazanych w warstwie opisowej podniesionego zarzutu § 131 w zw. z § 143 tego załącznika. Ponadto w realiach rozpatrywanej sprawy uznać należy za w pełni prawidłowe zapatrywanie Sądu pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do wskazania, że redagowanie przepisów aktów prawodawczych wymaga, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Jak zasadnie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2023 r. (sygn. akt III OSK 6412/21) rola regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, będącego aktem o charakterze wykonawczym sprowadza się do wykonania postanowień u.u.c.p.g. w granicach upoważnienia ustawowego. Jego celem i zadaniem jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Nie można jednakże wykluczyć, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego. Ustawodawca przyznaje zatem gminom w zakresie regulaminu utrzymania czystości i porządku pewien rodzaj swobody w ustaleniu jego zapisów, tak aby zrealizować zadania jakie zostały im postawione w art. 1 u.u.c.p.g. W tym zakresie przepisy powinny być czytelne dla mieszkańców gminy, tak aby osoby te wiedziały, jak mają postępować z odpadami.

Odnosząc się finalnie do podniesionego w pkt 2.2. zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579) poprzez przyjęcie, że na dzień podejmowania kontrolowanej uchwały Rada Gminy zobowiązana była objąć gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi odpady komunalne z tekstyliów i odzieży, uznać należy ten zarzut za zasadny. Sądowi pierwszej instancji oceniającemu zgodność z prawem uchwały podjętej w dniu 31 sierpnia 2021 r. umknął bowiem fakt, że ustawodawca w art. 14 wskazanej wyżej ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw postanowił, że obowiązek przyjmowania odpadów tekstyliów i odzieży przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych stosuje się od dnia 1 stycznia 2025 r.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia (z uwagi na zasadność zarzutu z pkt 2.2. petitum skargi kasacyjnej) odpowiada prawu. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego należne za sporządzenie i wniesienie w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz stawiennictwo na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (360 zł).