Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Małgorzata Pocztarek NSA Tadeusz Geremek Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1046/06 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Kr 1046/06 oddalił skargę A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Kierownik działu w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Krakowie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówił skierowania A. T. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu stwierdził, że otrzymuje ona emeryturę w wysokości [...] zł wraz z deputatem węglowym, jest osobą samotną, a obecnie przebywa u siostry, której pomaga, jest też osobą zdolną do samodzielnego zaspokajania swych potrzeb życiowych i prawidłowo funkcjonującą w środowisku. Powodem, dla którego ubiega się ona o miejsce w domu pomocy społecznej jest obawa o pogorszenie stanu zdrowia i poczucie osamotnienia. Nie wyraziła ona zgody na pomoc usługową z uwagi na częste wyjazdy do siostry mieszkającej we Wrocławiu, a skierowanie do domu pomocy społecznej może nastąpić dla osoby wymagającej całodobowej opieki innej osoby i w przypadku niemożności zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie art. 17, 54 ust. 1, 106 ust. 1 i 4, 109, 110 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Uznano, że odwołująca się nie jest osobą, która kwalifikuje się obecnie do skierowania do domu pomocy społecznej.

W skardze do Sądu A. T. podtrzymała zarzuty odwołania, oraz podniosła, że nie wzięto pod uwagę zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego, że wymaga opieki drugiej osoby. Jej problemu nie rozwiąże także pomoc siostry PCK 2 -3 razy w tygodniu. Na rozprawie przed Sądem skarżąca stwierdziła, że pobyt w domu pomocy społecznej dawałby jej oparcie psychiczne – poczucie, ze jest wśród ludzi, a z braku takiego oparcia nie jest w stanie sama przebywać w swoim mieszkaniu, a jednocześnie nie ma możliwości stałego przebywania u starszej siostry we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku oddalającego skargę powołał się na treść art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie, z którym prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Sytuacja życiowa i zdrowotna skarżącej nie wskazuje na możliwość przyznania jej prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zaświadczenia lekarskie w aktach sprawy wskazujące na konieczność opieki ze strony drugiej osoby są lakoniczne. Brak w nich rozpoznania konkretnej choroby, ani powodu owej pomocy ze strony innej osoby. Także sam wiek skarżącej ([...] lat w dacie wydania decyzji) nie przesądza, że nie może ona samodzielnie funkcjonować w środowisku.

W skardze kasacyjnej A. T., działająca przez adwokata z urzędu zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu;

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędną interpretację przesłanki niemożności samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym oraz przesłanki zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. przez pominiecie przez Sąd wadliwości postępowania administracyjnego polegającej na braku zebrania kompletnego materiału dowodowego dla dokonania ustaleń z punktu widzenia art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przesłanka z art. 54 ustawy o pomocy społecznej w postaci niemożności samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu nie może być rozumiana wyłącznie jako taki stan zdrowia, który nie pozwala danej osobie na samodzielne życie bez pomocy osób trzecich. Owa niemożność samodzielnego funkcjonowania powinna być rozumiana szerzej – nie tylko jako stan zdrowia, ale także stan dysfunkcji społecznej powodującej społeczną niesamodzielność. W takim przypadku zagadnienie konieczności sprawowania nad skarżącą całodziennej opieki ze względów medycznych jest drugorzędne i nie stanowi warunku koniecznego do umieszczenia w zakładzie pomocy społecznej. Okoliczność, że skarżąca, posiadając samodzielne mieszkanie, przebywa u rodziny we Wrocławiu świadczy o nieumiejętności zorganizowania własnego gospodarstwa domowego. Tych okoliczności nie wziął pod uwagę Sąd w wyniku błędnej interpretacji art. 54 ustawy. Podniesiono też, iż odmowa przyjęcia usług opiekuńczych zaoferowanych przez MOPS w Krakowie nie jest wynikiem złej woli skarżącej, ale jej szczególnej sytuacji osobistej wiążącej się z brakiem stabilnego miejsca zamieszkania i poszukiwaniem pomocy u rodziny przebywającej poza Krakowem. Zauważono też, uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, że skoro organy administracji i Sąd I instancji przyjmują, że przesłanką umieszczenia w domu pomocy społecznej winna być rozumiana jako niemożność samodzielnej egzystencji związana ze stanem zdrowia, to winny ustalić ten stan zdrowia w sposób niebudzący wątpliwości we wszystkich jego aspektach – fizycznych i psychologicznych. Należało więc zasięgnąć opinii lekarzy psychiatrów, czego nie uczyniono naruszając art. 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. –dalej - p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Ponadto, skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § i art. 84 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, jak i przepisów postępowania jest nieuzasadniony.

Stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Taka regulacja oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. W świetle przepisu art. 54 § 1 ustawy powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej warunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Tak więc warunkiem skierowania do domu pomocy społecznej jest ustalenie, że osoba ubiegająca się o takie skierowanie z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. W warunkach rozpoznawanej sprawy, ani wiek skarżącej ani niepełnosprawność nie mogą mieć zastosowania. Z przedstawionego przez skarżącą zaświadczenia lekarskiego nie wynika zaś, ani schorzenie, na które cierpi ona, ani zakres niezbędnej opieki ze strony osoby drugiej. Tego rodzaju zaświadczenie nie może być uznane za przesądzające o spełnieniu przesłanki z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Okoliczności sprawy zaś w tym zwłaszcza podróże skarżącej na trasie Kraków – Wrocław nie przemawiają za ową koniecznością opieki innej osoby, a także niemożliwością samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu. Tak wiec także zarzut niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez nie przeprowadzenie dowodu, co do stanu zdrowia skarżącej, w tych warunkach nie może zostać uznany za trafny. Okoliczność "słabej psychiki" nie jest zaś wystarczającym warunkiem do uznania, że należało taki dowód z opinii biegłego przeprowadzić. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. To w toku postępowania wyjaśniającego ma on obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze — określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, i — po drugie — obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Wydaje się, że wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu powinien spoczywać na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Warto odnotować, iż opracowany przez Zespół powołany przez Rzecznika Praw Obywatelskich w 2008 r. projekt ustawy - Przepisy ogólne prawa administracyjnego wychodzi na przeciw temu kierunkowi myślenia przewidując w art. 30: "Jeżeli przepisy prawa wiążą z określonym zachowaniem adresata korzystne dla niego skutki prawne, ciężar udowodnienia zaistnienia okoliczności, od których przepisy prawa uzależniają zaistnienie tych skutków, obciąża tego, kto ma uzyskać korzyść w danej sprawie. Jeżeli pozwala na to charakter sprawy, organ administracji publicznej może miarkować te skutki wobec adresata, który częściowo spełnia wymagania przewidziane prawem".

Umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej. Stan faktyczny sprawy z daty podjęcia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na naruszenie przez organy administracji i Sąd I instancji art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej ani przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącemu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie, które w rozpoznawanej sprawie złożył Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.