II OSK 1316/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-03-28	
Data wpływu	2016-06-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Izabela Bąk-Marciniak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 3421/15	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369;  art. 9, 10 UST 1 I 2, 17; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Dnia 28 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3421/15 w sprawie ze skargi W. L. na uchwałę Rada Gminy [...] z dnia[...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 3421/15, oddalił skargę W. L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 5 października 2015 r. W.L. niósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (zwaną w dalszej części "uchwałą" lub "studium"), w części określającej ograniczenia ilościowe oraz odległościowe dla przedsięwzięć polegających na budowie nowych i rozbudowie istniejących już ferm hodowli i chowu zwierząt i drobiu w miejscowości[...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej w dalszej części "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżącego do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Zarzucił także naruszenie przepisów art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i nieuzasadnienie w sposób wyczerpujący, tj. adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie, motywów uzasadniających wskazane w Studium ograniczenia w zakresie dopuszczalnej możliwości zagospodarowania tego terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny oraz uprawnienie skarżącego. Uchwała w sposób negatywny wpływa na jego sferę prawnomaterialną, gdyż uniemożliwia mu realizację jego planów w zakresie przedsięwzięć polegających na budowie nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt oraz drobiu o dowolnej obsadzie sztuk.

Wniosek, że studium naruszyło interes prawny skarżącego uzasadniony jest stopniem szczegółowości postanowień studium. Na gruncie zaskarżonego aktu recypacja postanowień w nim zawartych dotyczących zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP, ograniczenia w niektórych obrębach geodezyjnych dla lokalizacji nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt i drobiu powyżej 120 DJP w odległości powyżej 1000 m od zabudowy mieszkaniowej oraz zakaz dotyczący realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na terenach oznaczonych symbolem R (w tym obszarze znajdują się działki skarżącego) spowoduje, że inwestor będzie upoważniony wedle przepisów planu miejscowego do przedsięwzięć spełniających kryteria ustalone już na etapie studium. Tym samym emanacja władztwa planistycznego w tym zakresie będzie polegała na inkorporacji wartości granicznych, co do odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz obsady hodowanych sztuk zwierząt i drobiu zawartych w studium do aktu prawa miejscowego.

Sąd wskazał, że tereny użytków rolnych zostały oznaczone w studium symbolem R. Stanowią one rolniczą przestrzeń produkcyjną (11.1 studium), gdzie głównym kierunkiem rolnictwa będzie chów i hodowla bydła i trzody chlewnej w indywidualnych gospodarstwach rolnych, chów i hodowla drobiu, uprawa zbóż, ziemniaków i roślin przemysłowych. Jednocześnie mając na uwadze ochronę środowiska i zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych oraz dobro mieszkańców gminy studium dopuściło funkcjonowanie istniejących ferm bez względu na ich wielkość, ustaliło natomiast ograniczenia co do lokalizacji nowych obiektów tego rodzaju, które to właśnie zwalcza skarżący. W ocenie Sądu taki zakres prowadzonej produkcji w sektorze hodowli zwierząt i drobiu został usprawiedliwiony polityką prowadzoną przez gminę. Mianowicie priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwom rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Takie postanowienie studium stanowi odzwierciedlenie prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego jest w pełni uprawniona. Jedynym wymiernym zatem wyznacznikiem tej polityki w tej konkretnej kwestii mogło być ograniczenie ilościowe hodowli poprzez wskazanie maksymalnej liczby obsady zwierząt. W ocenie Sądu taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza jednak granic tzw. "władztwa planistycznego", chociaż prawo własności skarżącego zostało niewątpliwie ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Skarżący bowiem nie został pozbawiony możliwości produkcji rolniczej o profilu hodowli zwierząt i drobiu, jedynie skala tej produkcji może być dla niego niesatysfakcjonująca. Zachował natomiast te uprawnienia w takiej skali i zakresie, jak i pozostali mieszkańcy gminy.

Sąd wyjaśnił, że stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno, jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa, a rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Utrzymuje ona przeznaczenie nieruchomości skarżącego jako działek rolnych, umożliwiając mu prowadzenie hodowli, ale jedynie w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt. W celu bowiem ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie ilości obsady hodowanych zwierząt w obszarze całej gminy, a bardziej rygorystyczne wymogi obwiązują w terenie, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu, jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że kwestionowane ustalenia studium zostały przyjęte w sposób dowolny. Z akt sprawy, w tym prognozy oddziaływania na środowisko oraz wyjaśnień przedłożonych w trakcie rozprawy przez przedstawiciela organu, wynika, że postanowienia te stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych we wcześniejszych aktach planistycznych, wynikają one także z przyjętej przez gminę polityki, tj. m.in. zrównoważonego rozwoju rolniczych gospodarstw rodzinnych, dobra mieszkańców, zachowania walorów kulturowych, ekologicznych, krajobrazowych itp. Tym samym, odnosząc się do zarzutów skarżącego, w zakresie naruszenie jego interesu, jako inwestora Sąd wskazał, że wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowana przez radę jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Rada Gminy zdecydowała się na postawienie konkretnych danych ilościowych produkcji oraz odległości od zabudowy mieszkaniowej jako wskaźników zagospodarowania tego obszaru. W ocenie Sądu jest to jedyny możliwy opis skali pożądanej produkcji. Można oczywiście mieć wątpliwości, czy tak szczegółowe uregulowanie nie wkracza w kompetencję przewidzianą dla rady gminy przy uchwalaniu studium, które co do zasady ma jedynie wyznaczać kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej i wobec tego, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego regulującego zasady tworzenia studium. Zdaniem jednak Sądu nie byłoby możliwości zapisania w studium w inny, mniej szczegółowy sposób, intencji ograniczenia tej produkcji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. L., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późń. zm.) – dalej: “P.p.s.a.", naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego poprzez:

a. nieprawidłowe zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 i 3, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na błędnym przyjęciu, że wprowadzone w studium kryteria ilościowe i odległościowe w zakresie ograniczenia lokalizacji ferm hodowli zwierząt wynikają z interesu społecznego, podczas gdy w prognozie oddziaływania na środowisko nie wykazano szczegółowo potrzeby oraz przede wszystkim niezbędności (konieczności) wprowadzenia ww. ograniczeń, mających obowiązywać na terenie całej gminy, w szczególności w stosunku do uprawnienia skarżącego wynikającego z ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co spowodowało naruszenie także istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz wolności działalności gospodarczej, a tym samym Sąd I instancji winien zastosować art. 147 § 1 P.p.s.a.;

b. niezastosowanie art. 17 pkt 6 lit. a w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako wzorców kontroli, skutkiem czego było nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w[...], która ma znaczenie dla oceny rozwiązań przyjętych w studium, bowiem potwierdza stanowisko skarżącego, co do braków prognozy oddziaływania na środowisko, a także skuteczności wprowadzenia ograniczeń ilościowych oraz odległościowych dotyczących lokalizowania ferm hodowli zwierząt z punktu widzenia ochrony środowiska, co potwierdza, że nie udowodniono, a nawet nie uprawdopodobniono przesłanki pozwalającej na ograniczenie prawa skarżącego, tym samym Sąd I instancji winien zastosować art. 147 § 1 P.p.s.a.;

c. niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako wzorców kontroli, skutkiem czego było pominięcie przez Sąd pierwszej instancji faktu, że wprowadzone ograniczenia powodują brak możliwości rozbudowy istniejącej fermy drobiu, a zatem także uwzględnienia dotychczasowego zagospodarowania i uzbrojenia terenu działki nr [...] w[...], co jest zasadą podczas sporządzania studium, która potwierdza brak podstaw do wprowadzania ogólnych ograniczeń ilościowych i odległościowych, które okazują się zupełnie nieadekwatne do sytuacji konkretnego terenu na danym obszarze gminy, tym samym Sąd I instancji winien zastosować art. 147 § 1 P.p.s.a.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w związku z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez:

a. nieprzeanalizowanie całych akt sprawy oraz oparcie się w zasadzie jedynie na odpowiedzi organu na skargę oraz wyjaśnieniach złożonych podczas rozprawy, o czym świadczy bardzo lakoniczne uzasadnienie wyroku, sprowadzające się w zasadzie jedynie do bardzo ogólnego stwierdzenia, że w ocenie Sądu pierwszej instancji wprowadzenie ograniczeń wynikało z interesu społecznego, podczas gdy nie można na jego podstawie ustalić, czy były alternatywne możliwości zapewnienia tego interesu bez ingerencji w prawa chronione skarżącego oraz czy takich ustaleń dokonywał organ administracji, co świadczy o niepełnej kontroli studium przez Sąd pierwszej instancji;

b. pominięcie ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą skarżący uzyskał dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej fermy drobiu na działce nr [...] w [...] i co należy podkreślić, której wydanie poprzedzało szczegółowe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co bez wątpienia ma istotne znaczenie dla oceny rozwiązań przyjętych w studium;

c. nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do sposobu rozpatrzenia przez Wójta Gminy [...] uwag skarżącego do projektu studium, pomimo faktu, że wskazywał on na możliwość zapewnienia interesu społecznego mieszkańców najbliższej zabudowy (miejscowości [...]) w sposób alternatywny (wprowadzenie zalesień i zadrzewień na obszarze między zabudową, a istniejącą fermą drobiu), a pomimo czego Gmina nie podjęła żadnej próby wyjaśnienia tej kwestii;

d. nieodniesienie się do opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w[...], w której specjalistyczny organ ochrony środowiska potwierdził wskazywane przez skarżącego braki prognozy oddziaływania na środowisko oraz wątpliwości dotyczące skuteczności ograniczeń z punktu widzenia ochrony środowiska;

e. niewzięcie pod uwagę powszechnie znanego faktu, że na obszarze Polski występuje przewaga wiatrów zachodnich, a więc wiejących w kierunku od najbliższej zabudowy miejscowości [...] do istniejącej fermy drobiu na działce nr [...] skarżącego co dodatkowo wskazuje na potrzebę przeprowadzenia przez organ bardziej szczegółowych badań występowania uciążliwości zapachowych, zamiast opierania się na ogólnym doświadczeniu społecznym, z którego nie da się wyprowadzić aż tak konkretnych kryteriów ilościowych i odległościowych, które jeżeli już są wprowadzane to powinny zostać zróżnicowane oraz być odpowiednio szczegółowe do lokalnych warunków przestrzennych, środowiskowych i społecznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Należy zgodzić się ze skarżacym, że w sprawie błędnie przyjęto, że wprowadzone w studium przecyzyjne kryteria ilościowe i odległościowe w zakresie ograniczenia lokalizacji ferm hodowli zwierząt mieszczą się w granicach władztwa planistycznego Gminy i nie godzą w prawo własności skarżacego.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W odróżnieniu od ustaleń planu miejscowego postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mają charakteru normatywnego powszechnie obowiązującego, ale należy mieć na uwadze, że w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać także na interes prawny lub uprawnienia obywateli i innych podmiotów znajdujących się poza organami gminy. Konieczne jest zatem prawidłowe, odpowiadającym przepisom prawa, sformułowanie postanowień zawartych w studium.

Zważywszy na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Mimo więc swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym.

Dopuszczalność oceny wpływu ustaleń studium na wykonywanie prawa własności już w chwili jego uchwalenia wynika przy tym z faktu, że mając na uwadze, że studium jest źródłem wielu ustaleń planu miejscowego, to ustalenia te nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane w planie miejscowym, dopóki nie zostaną podważone, jako składowe studium. W takim przypadku, osoby mające interes prawny w zakwestionowaniu ustaleń planu miejscowego będą musiały w pierwszej kolejności skutecznie zakwestionować ustalenia studium, oczywiście w takim zakresie, w jakim ustalenia planu będą miały charakter wynikowy wobec ustaleń studium. Patrząc z perspektywy obowiązywania planu miejscowego, te ustalenia planu, które wynikają ze studium, nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane bez oceny studium, skoro wiążący charakter ustaleń studium wobec ustaleń planu miejscowego posiada ustawowe umocowanie. Nie można więc oceniać legalności ustaleń planu miejscowego tylko w kontekście przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również w kontekście obowiązywania studium w takim zakresie, w jakim jego ustalenia determinują plan miejscowy. Przedstawiony sposób oddziaływania ustaleń studium na wykonywanie prawa własności nieruchomości nakazuje uznać je za akt z zakresu administracji publicznej, skoro akt ten jest wyrazem wykonywania przez gminę władczych uprawnień w zakresie i w interesie publicznym, oddziaływujących na uprawnienia innych osób.

Sąd Wojewódzki wadliwie ocenił, że ograniczenia polegające na ustaleniu górnej granicy rozmiarów produkcji, określonej w dużych jednostkach produkcyjnych (DJP) mogą zostać uznane za: "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu". Należy przy tym wskazać, że władztwo planistyczne gminy obejmuje uprawnienie do wprowadzenia powyższych ograniczeń, jednak ich dokonanie jest możliwe ewentualnie dopiero w planie miejscowym. Wskazuje na to również treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Analiza przytoczonej regulacji skłania do uznania, że ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą odnoszą się do zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, ale regulacje w tym zakresie mogą znaleźć się jedynie w planie miejscowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że ograniczenie produkcji dokonane poprzez wskazanie maksymalnej wartości DJP można zakwalifikować jako wskaźnik urbanistyczny. Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą precyzyjnych ograniczeń w zakresie rozmiaru działalności hodowlanej dopuszczalnej na terenie objętych studium, nie ma nic wspólnego ze wskaźnikami urbanistycznymi, które w znaczący sposób determinują charakter studium, jako dokumentu kształtującego politykę przestrzenną gminy. Trzeba raz jeszcze podnieść, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Akt ten nie może zawierać skonkretyzowanych regulacji normatywnych. Sposób ujęcia ustaleń studium, w odniesieniu do działek skarżącego jest wadliwy, skoro nie wyznaczają brzegowych wartości, w których mają się zawierać ustalenia planu miejscowego. Brzegowe wartości nie muszą przejawiać się w skonkretyzowaniu ich określonymi liczbami miary, ale muszą być uchwytne na podstawie samej treści studium. Ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP, oraz ograniczenia w niektórych obrębach geodezyjnych dla lokalizacji nowych obiektów służących do hodowli i chowu zwierząt i drobiu powyżej 120 DJP w odległości powyżej 1000 m od zabudowy mieszkaniowej oraz zakazu dotyczącego realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zawarte w treści studium, stanowią zbyt daleko idące doprecyzowanie ograniczeń w zagospodarowaniu określonych terenów, w związku z czym mogą one ewentualnie zostać określone dopiero w planie miejscowym.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Władztwo planistyczne gminy nie może jednak sięgać tak daleko, by wykluczać możliwość lokalizacji inwestycji, dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego, które przewidują, że po spełnieniu określonych wymogów, tego rodzaju inwestycje mogą być realizowane. Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie wprowadza również ograniczeń dotyczących możliwości lokalizacji ferm hodowli drobiu w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej zatem wprowadzenie takiego ograniczenia winno być w sposób szczegółowy uzasadnione tak, aby wynikało z niego, że wprowadzenie takich obostrzeń pozostaje w racjonalnym stosunku z celem, jaki chce się osiągnąć. W realiach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy gminy w żaden sposób nie wskazały, jakie konkretne wartości na konkretnych terenach miałyby podlegać ochronie wskutek wprowadzenia tego typu ograniczeń. W takiej sytuacji trudno mówić o zachowaniu zasady proporcjonalności, a co za tym idzie, o tym, że w trakcie procedury uchwalania studium doszło do ważenia interesów. Ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenów należących do skarżącego, sprawiają, że nie będzie mógł on skorzystać z najistotniejszego z jego punktu widzenia uprawnienia właścicielskiego - prawa do korzystania z rzeczy, przejawiającego się w możliwości przeprowadzenia planowanej inwestycji.

Natomiast nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 6 lit. a w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 17 pkt 6 lit. a nakazuje, w ramach procedury przy sporządzaniu studium, wystąpienie przez organ do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o opinię. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ o opinię wystąpił i opinię taką uzyskał.

Nie jest też zasadny zarzut dotyczący pominięcia przez Sąd pierwszej instancji ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które skarżący uzyskał wcześniej od organu. Sąd nie miał bowiem obowiązku odnosić się do tej kwestii oceniając legalność zasad i trybu uchwalenia studium uwarunkowań. Zasadą jest, że decyzja środowiskowa nie stanowi prawa do realizacji przedsięwzięcia, realizowane jest ono na podstawie pozwolenia na budowę, które musi być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Na pewno nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonej uchwały dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

W świetle powyższych rozważań nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut niewzięcia pod uwagę powszechnie znanego faktu, czyli przewagi na obszarze Polski wiatrów zachodnich. Przepis art. 106 § 4 P.p.s.a. stanowi, że fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Fakty powszechnie znane, to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi. Chodzi więc o wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie. Za fakty powszechnie znane mogą uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, przy czym kryterium oceny, czy dany fakt ma charakter faktu notorycznego musi być obiektywne, a nie subiektywne. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 134/12 (dostępny [w:] CBOSA) "fakt powszechnie znany nie wymaga dowodu, jest to fakt notoryczny, którego nie można obalić dowodem przeciwnym". Do takiej kategorii faktów na pewno nie należy zagadnienie przewagi wiatrów zachodnich w Polsce. Jest to zjawisko badane i weryfikowane przez specjalistów klimatologów i meteorologów. Nie można zatem postawić zarzutu naruszenia art. 106 § 4 P.p.s.a., którego nota bene skarżący wyraźnie nie wskazał, ani go nie uzasadnił.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.