Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka (spr.), Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jastrzębiu Zdroju na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 28 października 2010 r. nr LXIII/814/2010 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami 1) stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 4 ust. 4 i § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2) orzeka, że zaskarżona uchwała w częściach określonych w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu, 3) w pozostałej części skargę oddala.

W dniu 28 października 2010 r. Rada Miasta Jastrzębie-Zdrój podjęła uchwałę nr LXIII/814/2010 w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta Jastrzębie Zdrój formułując zasady te w załączniku do ww. uchwały.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.), a także art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), w związku z art. 14, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 4, art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010, Nr 102. poz. 651 z późn. zm.).

Ww. uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 10 grudnia 2010 r., Nr 262, poz. 4155.

Pismem z dnia 2 października 2012 r. Prokurator Rejonowy w J. zaskarżył ww. uchwałę nr LXIII/814/2010 zarzucając jej:

naruszenie przepisu § 142 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908) poprzez błędne przytoczenie w podstawie prawnej uchwały przepisów art. 14 oraz art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy powołane uregulowania nie zawierają stosownych upoważnień ustawowych do jej wydania,

naruszenie przepisu § 115 cyt. rozporządzenia w drodze przekroczenia w § 4 uchwały upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez unormowanie nieodpłatnego nabywania nieruchomości do gminnego zasobu przez prezydenta w sytuacji, gdy ta kategoria czynności prawnych nie wykracza poza zakres czynności zwykłego zarządu, a tym samym - nie została ustawowo przekazana do regulacji radzie gminy,

naruszenie przepisu § 115 cyt. rozporządzenia w drodze przekroczenia w § 7 w zw. z § 1 pkt 7 uchwały upoważnienia ustawowego z art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie uregulowania pierwszeństwa w nabywaniu lokali nie będących nieruchomościami, podczas gdy przepis ustawy legitymował radę gminy jedynie do stanowienia norm w zakresie odnoszącym się do nieruchomości,

obrazę § 118 cyt. rozporządzenia poprzez powtórzenie w treści § 1 pkt 6 uchwały zapisu ujętego w art. 24 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w drodze ustalenia definicji gminnego zasobu nieruchomości,

naruszenie § 118 cyt. rozporządzenia poprzez powtórzenie w treści § 1 pkt 8 uchwały treści art. 4 pkt 3 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na powieleniu ustawowej definicji zbywania albo nabywania nieruchomości,

obrazę § 118 cyt. rozporządzenia poprzez powtórzenie w treści § 2 ust. 3 uchwały ujętej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym zasady, w myśl której prezydent gospodaruje mieniem gminy

obrazę § 118 cyt. rozporządzenia poprzez powtórzenie w treści § 3 ust 2 uchwały katalogu czynności prawnych prezydenta dotyczących dyspozycji nieruchomościami z gminnego zasobu nieruchomości, w sytuacji, gdy uprawnienia te zostały sformułowane bezpośrednio w szeregu przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w tym art. 13 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 1, art. 18 oraz art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 tejże ustawy,

obrazę § 118 cyt. rozporządzenia poprzez powtórzenie w treści § 10 ust. 1 uchwały katalogu czynności prawnych prezydenta dotyczących dyspozycji nieruchomościami z gminnego zasobu nieruchomości, w sytuacji, gdy uprawnienia te zostały sformułowane bezpośrednio w szeregu przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w tym art. 13 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 1 oraz art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy,

obrazę art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na sprzecznym z zawartą tam definicją gospodarowania gminnymi nieruchomościami wyłączeniem w treści § 2 ust. 1 i 2 uchwały z jej zakresu czynności zbywania oraz nabywania przez gminę prawa własności, użytkowania wieczystego oraz ustanawiania na nieruchomościach ograniczonych praw rzeczowych, a następnie ustanowienia dla nich odrębnej regulacji, w sytuacji, gdy wymieniona ustawowa definicja obejmuje swym zakresem podane kategorie czynności,

naruszenie § 146 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez zamieszczenie w § 7 lit. b uchwały nazwy Narodowego Funduszu Zdrowia, pomimo jednokrotnego użycia tej nazwy, w postaci skrótu "NFZ", pomimo obowiązku przytoczenia w tekście aktu normatywnego za pierwszym razem skracanego określenia w pełnym brzmieniu,

obrazę § 62 ust. 2 cyt. rozporządzenia w drodze nadania rozdziałowi VIII uchwały tytułu "Przepisy końcowe", podczas gdy uregulowane w nim zagadnienia nie należą do kategorii wymienionych w katalogu zawartym w § 15 pkt 5 tegoż rozporządzenia, co spowodowało kolizję § 13 uchwały z treścią obejmującego tenże rozdział tytułu.

W konsekwencji Prokurator Rejonowy w J. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej podstawy prawnej w zakresie podanego tam art. 14 oraz art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz następujących przepisów załącznika do uchwały zatytułowanego - Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność miasta Jastrzębie - Zdrój: § 1 pkt 6, 7, 8 i 9, § 2 ust. 1, 2 i 3, § 3 ust. 2, § 4, § 7, § 10 ust. 1 oraz tytułu rozdziału VIII załącznika do uchwały.

W odpowiedzi na skargę działająca przez pełnomocnika Rada Miasta J. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, iż bezzasadnym jest zarzut, według którego art. 14 oraz 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają upoważnień do wydania zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 5 tejże ustawy "zawarcie umów w sprawach, o których mowa w ust. 1-4, wymaga (...) zgody odpowiednio rady lub sejmiku w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego". co oznacza, że zawieranie umów sprzedaży za cenę obniżoną, nieodpłatne oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, nieodpłatne obciążanie nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jak również dokonywanie zamiany w ujęciu art. 14 ust. 3 i 4 nie jest pozostawione do wyłącznej decyzji organów m.in. samorządowego organu wykonawczego, gdyż do rozporządzania nieruchomościami samorządowymi potrzebna jest zgoda rady. Z kolei art. 43 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, upoważnienie dla rady miasta do ustalenia w zaskarżonej uchwale warunków korzystania z nieruchomości oddanych przez miasto jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd. Po drugie, bezpodstawnym jest zarzut jakoby w § 4 uchwały zostało przekroczone upoważnienie ustawowe z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Rada w zaskarżonej uchwale ustaliła zbiór reguł postępowania organu wykonawczego, przy czym zasady uchwalane przez radę nie wkraczają, ani nie modyfikują ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie. Dlatego też należy wskazać, że w pojęciach nabycia i zbycia nieruchomości ujętych ww. przepisie, mieszczą się wszystkie formy obrotu gruntami, w tym zwłaszcza ich kupno, sprzedaż, zamiana, a także darowizna, która ma charakter nieodpłatny. Po trzecie, całkowicie bezzasadnym jest zarzut przekroczenia w uchwale upoważnienia ustawowego z art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami albowiem przepis ten dotyczy pierwszeństwa w zakupie lub w nabyciu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości będących przedmiotem obrotu, w tym także do samodzielnych lokali w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali co pozostaje w zgodzie z określoną w § 1 pkt 7 uchwały definicją lokalu. Po czwarte, rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stosuje się do aktów prawa miejscowego jedynie odpowiednio, z uwzględnieniem specyfiki tych aktów i z poszanowaniem zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też zakaz zawarty w § 118 rozporządzenia, a dotyczący powtarzania przepisów ustaw upoważniających i innych aktów normatywnych, odnosi się do powtarzania ich treści. Powtórzenie zatem miałoby miejsce, gdyby uchwała stanowiła całkowite powielenie ustawy, a więc wprost przytoczenie jej zapisów, co nie ma miejsca w przedmiotowym przypadku. Po piąte, zarzut obrazy art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określony w pkt. 9 skargi nie jest zasadny. W przepisie tym bowiem został określony zakres gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości poprzez podanie przykładowych czynności. Natomiast postanowienia § 2 ust. 1 i 2 uchwały obejmują jedynie wskazanie aktów prawnych, które regulują zasady gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości, a więc zasady wykonywania czynności stanowiących łącznie zakres ich gospodarowania według art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pismem z dnia 26 listopada 2012 r. Prokurator Rejonowy w J. zmodyfikował żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie § 2 ust. 1 i 2, § 4 oraz § 7 załącznika do uchwały. Natomiast w stosunku do podstawy prawnej uchwały, tytułu rozdziału VIII, § 1 pkt 6, § 1 pkt 8, § 2 ust. 3, § 3 ust. 2 § 10 ust. 1 oraz § 7 lit b wniósł o stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa.

Z kolei w trakcie rozprawy przed tut. Sądem, w dniu 28 marca 2013 r., reprezentujący stronę skarżącą Prokurator Prokuratury Rejonowej G. delegowany do Prokuratury Okręgowej w G. dodatkowo ograniczył zakres skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie § 2 ust. 1 i 2, § 4 oraz § 7 załącznika. W pozostałym zakresie wycofał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego § 2 ust. 2, § 4 ust. 4 oraz § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się kolejno do poszczególnych kwestii wskazać zatem należy, że skład orzekający w pełni podziela zarzuty Prokuratora Rejonowego w J. co do § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały ("Przepisy uchwały stosuje się odpowiednio przy zbywaniu oraz nabywaniu przez Gminę prawa własności, prawa użytkowania wieczystego oraz ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomościach"). Przedmiotowa uchwała, stosownie do jej tytułu i podstawy prawnej dotyczy bowiem zasad gospodarowania nieruchomościami co oznacza, że w zakresie tym stosowana jest wprost, nie zaś odpowiednio. Stosownie zaś do art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ust. 1 tejże ustawy (do której to normy art. 25 ust. 2 odsyła) zarówno zbywanie, jak i nabywanie praw do nieruchomości mieści się w pojęciu gospodarowania nieruchomościami. Tym samym w odniesieniu do kwestii tych, stanowiących główny przedmiot uchwały, uchwała odnosi się wprost nie zaś odpowiednio t.j. z dopuszczalnymi w ramach stosowania aktu modyfikacjami. Sformułowanie § 2 ust. 2 załącznika do uchwały niewątpliwie sprzeczne jest zatem z przywołanymi wyżej normami, a w konsekwencji koniecznym było stwierdzenie nieważności przytoczonego ustępu. Słusznie bowiem podnosi w skardze Prokurator, iż postanowienie to wyodrębnia podane czynności z zakresu ustawowo zdefiniowanego "gospodarowania" i ustanawia dla nich odrębny sposób stosowania uchwały. Taka regulacja może prowadzić do wątpliwości co do zakresu stosowania uchwały i sprzeczna jest w podanym zakresie z regulacją ustawową.

W konsekwencji w tej części Sąd skargę uwzględnił stwierdzając nieważność § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

. Sąd nie dopatrzył się natomiast powodu, dla którego stwierdzenie nieważności miałoby objąć także § 2 ust. 1 załącznika ("Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy oraz zasady nabywania nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości określa ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz niniejsza uchwała, chyba że przepisy ustaw szczególnych stanowią inaczej"). O ile bowiem przed wyeliminowaniem ust. 2 tegoż paragrafu obydwa ustępy istotnie pozostawały ze sobą w niezgodzie o tyle kolizję tę usuwa orzeczenie nieważności ust. 2. Sam bowiem zaś ustęp 1 (bez obecności ust. 2 ) jest treściowo neutralny, nie naruszający prawa w sposób uzasadniający jego eliminację.

W konsekwencji Sąd w tej części skargę oddalił.

W zakresie sformułowanych w skardze zarzutów w stosunku do § 4 załącznika do uchwały Sąd podziela zarzut, iż paragraf ten w obecnym brzmieniu wykracza poza delegację ustawową. Stosownie bowiem do stanowiącego podstawę prawną uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Niewątpliwym jest zatem, że w uchwale podjętej na podstawie ww. normy rada gminy nie jest uprawniona do regulowania tych zasad gospodarowania nieruchomościami, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu. Co do zasady słusznie w konsekwencji organ skarżący wywodzi, iż narusza ww. normę objęcie przedmiotową uchwałą w § 4 ust. 4 załącznika także wszystkich przypadków nieodpłatnego nabycia nieruchomości ("Nieruchomości mogą być nabywane odpłatnie lub nieodpłatnie"), pomimo że w sytuacjach gdy nabycie takie nie wiąże się nie tylko z odpłatnością ale także zaciągnięciem innych zobowiązań kwestia taka nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu. W konsekwencji passus, o którym mowa, narusza także 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego to wójt (prezydent) gospodaruje mieniem komunalnym, wkraczając tym samym w kompetencje organu wykonawczego gminy.

Zdaniem Sądu wystarczającym jest jednak w tej mierze stwierdzenie nieważności ust. 4 rzeczonego paragrafu, który to ustęp w sposób ewidentny narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, nie ma natomiast potrzeby wyeliminowania z obrotu prawnego także ustępów 1, 2 i 3 paragrafu 4 załącznika do uchwały. Stwierdzenie nieważności ust. 4 powoduje bowiem, że pozostała część paragrafu nie zawiera już odniesień do nabycia nieodpłatnego, a tym samym, stosownie do art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym może odnosić się jedynie do czynności przekraczających zwykły zarząd.

W konsekwencji Sąd uwzględnił skargę w zakresie § 4 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, oddalił zaś w zakresie § 4 ust. 1, 2 i 3 tegoż załącznika.

W odniesieniu do § 7 zaskarżonej uchwały Sąd podziela, aczkolwiek także z innych przyczyn niż podniesione w skardze, sformułowany w skardze zarzut, iż paragraf ten wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołana norma upoważnia bowiem radę gminy, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność tejże jednostki samorządu terytorialnego, do przyznania w drodze uchwały, pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom. Ustęp ten stanowi część artykułu odnoszącego się wyłącznie do zasad zbywania nieruchomości, nie zaś wszelkiego typu lokali, zarówno samodzielnych jak i niesamodzielnych, w konsekwencji tylko do tych kwestii odnosić się może zaskarżona uchwała (wbrew wywodom odpowiedzi na skargę przywołana norma nie odsyła bowiem do ustawy o własności lokali). Nadto przywołana norma zezwala organowi gminy na przyznanie najemcom lub dzierżawcom prawa pierwszeństwa i podjęcie stosownej uchwały, bądź nieprzyznanie takich uprawnień i uchwały w tej materii niepodejmowanie. Przywołana norma nie uprawnia natomiast rady gminy do innego niż wynikające z ustawy selekcjonowania najemców i różnicowania ich sytuacji prawnej według nadto kryteriów, których spełnienie zależne jest nie tylko od działań najemcy lecz głównie od woli i działań Narodowego Funduszu Zdrowia. Zakwestionowany § 7 załącznika do uchwały stwierdza bowiem m.in., iż prawo pierwszeństwa przysługuje jedynie tym najemcom, którzy "świadczą usługi medyczne na rzecz mieszkańców w ramach kontraktu z NFZ lub każdorazowym jego następcą prawnym". Wprowadzając kryterium takie, notabene sankcjonujące nierówność traktowania najemców, rada gminy niejako przekazała zatem po części przysługujące jej uprawnienie do przyznania bądź nieprzyznania najemcom prawa pierwszeństwa organom Funduszu bądź jego bliżej nieokreślonym następcom. Uzależniła bowiem przyznanie konkretnym najemcom prawa pierwszeństwa od tego czy w danym momencie z podmiotem tym NFZ zawarł kontrakt czy też go nie zawarł. Wykroczyła zatem poza zakres zawartego w art. 34 ust. 6 ustawy upoważnienia, a w konsekwencji w tym zakresie Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W konsekwencji powyższych uwag w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanych częściach, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części. Jednocześnie, na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania tych części uchwały, których nieważność stwierdził – por. w tej mierze np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2125/12, wyrok NSA z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1345/12, wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 639/12 wskazujące, że przewidziana w art. 152 p.p.s.a. instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego.