I OSK 634/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-06	
Data wpływu	2016-03-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1115/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 28, art. 134; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Kr 1115/15 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lipca 2015r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. II SA/Kr 1115/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) oddalił skargę M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...]lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], Burmistrz Rabki-Zdroju, powołując się na art. 16 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku P. K. z dnia 11 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił wnioskodawcy udostępnienia treści 11 umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę z kancelariami prawnymi na obsługę prawną oraz 9 umów cywilnoprawnych zawartych przez jednostki organizacyjne tej Gminy z kancelariami prawnymi na obsługę prawną w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 14 lipca 2014 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła m.in. radca prawny M. G., kwestionując objęcie decyzją umowy o obsługę prawną niezawieranej z nią przez Burmistrza, lecz przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej – Zakład Gospodarki Mieszkaniowej i niewskazanie wnioskodawcy jako podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej tajemnicy przedsiębiorstwa, jak też pominięcie jej jako strony tego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...]lipca 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej: "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. Zdaniem Kolegium nie przysługiwał M. G. status strony postępowania. Stroną był wyłącznie wnioskodawca, czyli P. K. i prawo wniesienia odowołania przysługiwało tylko temu podmiotowi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. G. zarzuciła naruszenie przez organ art. 28 k.p.a. i art. 2 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej z wniosku P. K. w sytuacji, kiedy wniosek ten dotyczył umowy o obsługę prawną zawierającą informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy oraz tajemnicę zawodową wykonywanego przez nią zawodu radcy prawnego, jak też ograniczenie kręgu stron tego postępowania w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który nie stanowi w jej ocenie regulacji szczególnej wobec art. 28 k.p.a., przez co bezpodstawnie stwierdzono niedopuszczalność wniesionego przez nią odwołania.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Sąd wojewódzki podzielił argumentację organu odwoławczego oceniając zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera przepisy szczególne w stosunku do przepisów k.p.a. i w sposób szczególny reguluje status podmiotów wnioskujących o udostępnienie informacji oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków, od zajęcia stanowiska w tym przedmiocie. Wyłącza ona dopuszczalność stosowania w sprawach udostępnienia informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, do których zaliczają się przepisy k.p.a. Art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do k.p.a. tylko w niektórych przypadkach odnoszących się zazwyczaj do wydawanych w jego toku decyzji, o czym świadczy treść art. 16 ust. 2. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej organ obowiązany jest ocenić, czy udostępnienie danej informacji stanowić będzie naruszenie prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, jednak taka osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie są stronami tego postępowania. Poza wnioskodawcą w postępowaniu tym nie ma innych stron. Sąd podkreślił, że przyjęcie szerokiego rozumienia kręgu stron takiego postępowania zniweczyłoby samo prawo do domagania się udostępnienia informacji publicznej i efektywność tego postępowania, ponieważ domaganie się udostępnienia np. jednej decyzji administracyjnej skutkowałoby obowiązkiem ustalania przez organ kręgu stron postępowania zakończonego wydaniem udostępnianej decyzji. Tak więc prawidłowo Kolegium oceniło, że skarżąca nie była stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej zainicjowanego wnioskiem P. K. i nie była uprawniona do wniesienia odwołania, które uznać należało za niedopuszczalne.

W skardze kasacyjnej M. G., zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagała się jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz orzeczenia o kosztach postępowania, orzeczeniu temu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej: P.p.s.a.), zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego,

1) art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że jest to przepis szczególny wobec art. 28 k.p.a. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej poza wnioskodawcą nie ma innych stron, a osoba fizyczna czy przedsiębiorca, której prawo do prywatności czy tajemnica przedsiębiorcy znajdujące się w udostępnianym dokumencie i które na skutek udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej może zostać naruszone, nie są stronami takiego postępowania,

2) art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że brak jest podstaw do stosowania przepisów K.p.a. do całości postępowania toczącego się z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, że przepisy tej ustawy odsyłają do k.p.a tylko w niektórych przypadkach odnoszących się do decyzji wydanych w postępowaniu o udostępnienie tej informacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 prowadzi do wniosku, że co najmniej po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ I instancji stosuje przepisy k.p.a.,

3) art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. do całości postępowania toczącego się z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej odsyłają do k.p.a. tylko w niektórych przypadkach odnoszących się do decyzji wydanych w postępowaniu o udostępnienie tej informacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że co najmniej po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ I instancji stosuje przepisy k.p.a.,

4) art. 134 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego stanowiska, że trafne było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez podmiot niebędący stroną.

Skarżąca kasacyjnie podała, że prawo do informacji publicznej, w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyłącza prawa do prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy, lecz zapewniona jest na gruncie tej ustawy ich ochrona. Nie sposób zatem uznać, aby osoba fizyczna, której dane prywatne mogą być ujawnione albo przedsiębiorca, którego tajemnica może być ujawniona, nie brali udziału w takim postępowaniu. Prawo do ochrony prywatnych interesów wynika bowiem z Konstytucji RP i aby nie pozostało ono iluzoryczne należy zapewnić taką wykładnię art. 16 ust. 2 ww. ustawy, w myśl której w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., w szczególności art. 28. Trudno przyjąć, że skoro w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej osoba fizyczna lub przedsiębiorca mogą wyrazić zgodę na ujawnienie ich danych/tajemnicy, to ich rola ogranicza się tylko do złożenia takiego oświadczenia. Taka wykładania naruszałby podstawowe prawo konstytucyjne do równości wobec prawa wynikające z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto w art. 77 ust. 2 Konstytucji postanowiono, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. W myśl zaś art. 78 Konstytucji, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Nie można zaś w ocenie skarżącej kasacyjnie uznać, że wyjątek taki wprowadza art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec braku ustawowego zakazu do zaskarżania orzeczeń i decyzji nie można osoby fizycznej lub przedsiębiorcy pozbawić prawa do zaskarżania decyzji, a taki byłby skutek odmówienia im statusu strony postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Wskazane przez Sąd wojewódzki względy praktyczne nie mogą w demokratycznym "państwie prawa" gwarantującym prawo do zachowania prywatności stanowić o pozbawieniu określonej kategorii podmiotów przysługujących im konstytucyjnie praw. Dlatego uzasadnione jest odstąpienie od językowej tylko treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że przepisy k.p.a. stosuje się tylko do decyzji wydawanych w tym postępowaniu, ale już nie do samego postępowania przed organem odwoławczym, zwłaszcza jeżeli w sprawie wydano już decyzje na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jak to miało miejsce w sprawie dotyczącej wniosku P. K. Po wydaniu decyzji na takiej podstawie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej powinno toczyć się już przy uwzględnieniu k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie wystąpiła jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Zaprezentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej krąg stron wyznacza art. 28 k.p.a. uznać należy za nietrafny. Nietrafnie przez skarżącą kasacyjnie za błędne zostało uznane stanowisko Sądu I instancji, że brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej (pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił zasady stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w sprawach o udostępnienie informacji publicznej wszczętych na wniosek nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają bowiem charakter lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest regulacją o charakterze szczegółowym, dotyczącą materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej, która odnosi się do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa - zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) - wyłącza tym samym dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, do których zaliczają się przepisy k.p.a.

Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej wszczynanego na wniosek, co do zasady, jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. Przepisem szczególnym wobec tego przepisu jest art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Przepisy k.p.a. nie mają więc zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do k.p.a. tylko w niektórych przypadkach, odnoszących się zazwyczaj do decyzji wydanej w postępowaniu o udzielenie tej informacji np. zgodnie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej (postanowienie NSA z 3.10.2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, postanowienie NSA z 30.08.2012 r. sygn. akt I OSK 1860/12 dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ratio legis zaprezentowanego poglądu znajduje też uzasadnienie przy dokonywaniu wykładni funkcjonalnej. Otóż postępowanie wszczęte wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może in fine zakończyć się poprzez jej udzielenie, czyli czynnością materialno-techniczną albo decyzją o odmowie udzielenia informacji publicznej lub decyzją o umorzeniu postępowania w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wydanje na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która zapadła w wyniku uwzględnienia odwołania P. K. - wnioskodawcy o udzielenie informacji publicznej, czy gmina Rabka - Zdrój w okresie od 2012 r. do daty złożenia wniosku, zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie wniósł o udostępnienie treści umów. Zatem w przypadku powrotu sprawy na etap rozpatrzenia wniosku, a następnie udzielenia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, powoduje, że nie jest każdorazowo obligatoryjne kontynuowanie postępowanie administracyjnie z udziałem jakiejkolwiek strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tak jak to ma miejsce w postępowaniach określonych w art. 1 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że żądana przez wnioskodawcę informacja miała charakter informacji publicznej Burmistrz Rabki - Zdrój był podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakimkolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06, LEX nr 291357, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r, sygn. akt l OSK 2215/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 patrz: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ wykonawczy gminy umowy o świadczenie usług prawnych, gdyż są finansowane ze środków publicznych (por. WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych przyczyn nie zasługują na akceptację zarzuty skargi kasacyjnej, że informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w tym przypadku kancelarii radcy prawnego.

Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie nie doszło również do naruszenia art. 134 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania i postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania są rozłączne. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie (zażalenie) należy uznać za niedopuszczalne. Kwestia ta była jednak przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny. W nauce prawa jednolicie przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron (zob. G. Łaszczyca, C. M.sz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 2 do art. 134 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, 2011, teza 5 do art. 134).

Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez podmiot niemający legitymacji do tego, a zatem niebędący stroną postępowania i taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Mając na względzie, wyżej zaprezentowaną argumentację i wykazanie, że art. 28 k.p.a. w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie ma zastosowania, a przepisy k.p.a. stosuje sie do decyzji wymienionych w art. 16 ust. 2 k.p.a., to nie była też podmiotem uprawnionym do wniesienia odwalania. Kategoria umów cywilnoprawnych o wykonywanie usług prawnych na rzecz podmiotu publicznoprawnego jest taką samą kategorią umów jak pozostałe umowy cywilnoprawne zawierane przez takie podmioty. Zakres pytania o informację publiczną żadną miarą nie przekroczył granic strefy objętej ochroną wyznaczoną treścią art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.